АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 мая 2016 г. в„– Ф09-5706/16

Дело в„– А07-19223/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 мая 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Смирнова А.Ю.,
судей Семеновой З.Г., Беляевой Н.Г.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.11.2015 по делу в„– А07-19223/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 по тому же делу.
Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.
От муниципального унитарного предприятия "Трамвайное управление" городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - предприятие) также в электронном виде с использованием системы "Электронный страж", размещенной на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено в соответствии с ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к Министерству и Управлению Федерального казначейства Республики Башкортостан (далее - Управление) о признании незаконным отказа Управления возместить убытки в размере 405 378 руб., возникшие в связи с перевозкой в 2013 - 2014 годах граждан, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации, а также о взыскании с Министерства за счет средств казны Российской Федерации убытков в размере 405 378 руб.
На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Башкирский регистр социальных карт" (далее - общество "БРСК"), Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству и Министерство финансов Республики Башкортостан (далее - Комитет).
Решением суда от 02.11.2015 (судья Крылова И.Н.) исковые требования удовлетворены частично: с Российской Федерации в лице Министерства за счет казны Российской Федерации в пользу истца взысканы убытки в размере 405 378 руб. и судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 11 107 руб. 56 коп., в удовлетворении требования о признании незаконным отказа Управления возместить убытки в размере 405 378 руб., выраженного в письме от 26.05.2015 в„– 01-24-06/19-5207, отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 (судьи О.В. Сотникова О.В., Бабкина С.А., Карпусенко С.А.) решение суда изменено. Исковые требования удовлетворены частично. С Министерства взыскано за счет средств казны Российской Федерации в пользу предприятия городского округа г. Салават убытки в размере 196 514 руб. 40 коп. В удовлетворении остальной части требований о взыскании убытков отказано. В удовлетворении заявленных требований о признании незаконным отказа Управления возместить убытки в размере 405 378 руб., выраженного в письме от 26.05.2015 года в„– 01-24-06/19-5207 отказано.
В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на их незаконность, необоснованность, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела, неправильное толкование закона, а также неправильное применение норм материального и процессуального права.
Заявитель отмечает, что Федеральным законом от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в рассматриваемой сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском пригородном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 1 января 2005 года предоставление льгот по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Министерство указывает, что в статью 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ также внесены изменения, согласно которым полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Заявитель полагает, что возмещение потерь перевозчиков по перевозке ими льготной категории граждан является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, что согласуется с положениями ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и судебной практикой (определения Верховного Суда Российской Федерации от 13.08.2015 в„– 305-ЭС15-2252, в„– 305-ЭС15-2479, в„– 305-ЭС15-1998, решение Арбитражного суда г. Москвы по делу в„– А40-128884/13). Заявитель также ссылается на п. 3 постановления Правительства Республики Башкортостан от 15.10.2014 в„– 469 "О предоставлении организациям субсидий на возмещение выпадающих доходов от перевозки пассажиров на территории Республики Башкортостан по государственным регулируемым ценам (тарифам) и льготным проездным билетам", подтверждающий наличие обязательства Республики Башкортостан по возмещению выпадающих доходов перевозчикам, оказывающим услуги льготной категории гражданам, в том числе относящимся к федеральному регистру. По мнению заявителя, Комитет по транспорту согласно постановлению Правительства Республики Башкортостан от 15.10.2014 в„– 469 является главным распорядителем бюджетных средств по предоставлению субсидий на возмещение транспортным организациям выпадающих доходов.
При этом заявитель отмечает, что требования предприятия не подлежат удовлетворению в связи с недоказанностью размера убытков. Министерство указывает, что ни документов, подтверждающих размер полученных денежных средств, ни документов, подтверждающих заявленную сумму убытков, предприятием не представлено.
В отзыве на кассационную жалобу предприятие просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Законность решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда проверяется судом кассационной инстанции в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (ч. 1, 3 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При исследовании обстоятельств дела судами первой и апелляционной инстанций установлено следующее.
Предприятие является коммерческой организацией, созданной в целях удовлетворения общественных потребностей в результатах его деятельности и получения прибыли. Для достижения целей Предприятие осуществляет, в том числе, перевозку пассажиров городским электрическим транспортом (п. 1.3, 2.1, 2.2 устава.
Таким образом, предприятие осуществляет деятельность по перевозке пассажиров городским электрическим транспортом на платной основе.
Между Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан, обществом "БРСК" и предприятием был заключен договор от 31.12.2009 в„– Т1 (в редакции дополнительного соглашения от 17.02.2012 в„– 7) об организации перевозок общественным транспортом отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки, с использованием социальной карты Башкортостана (СКБ) (далее - договор в„– Т1), в соответствии с которым предприятие (транспортная организация) обязалось обеспечить перевозку и регистрацию держателей социальных карт, а общество "БРСК" организует операции по сбору авансовых платежей в счет последующих расчетов по оплате транспортных услуг, ведет учет пополнений СКБ, а также зарегистрированных поездок держателей социальной карты с использованием СКБ (пункты 1.1 - 1.3 договора в„– Т1).
В пункте 2.2 договора в„– Т1 определены обязанности общества "БРСК", в том числе производить учет количества зарегистрированных транспортной организацией поездок, совершенных с использованием СКБ, ежемесячно не позднее 5 числа предоставлять отчет в Минстройтранс РБ и истцу о количестве перевезенных держателей социальных карт, ежемесячно до 20 числа предоставлять в Минстройтранс РБ отчеты о количестве реализованных единых социальных проездных билетов (ЕСПБ) в электронной форме, производить перечисления на расчетный счет транспортной организации средств, полученных обществом "БРСК" от пополнения СКБ.
Пунктом 2.3 договора в„– Т1 предусмотрена обязанность Минстройтранс РБ производить распределение выручки от реализации ЕСПБ в электронной форме на основании полученных от общества "БРСК" отчетов по транспортной организации, предоставлять обществу "БРСК" утвержденный реестр распределения выручки от реализации ЕСПБ в электронной форме.
Согласно пункту 3.2 договора в„– Т1 возмещение части выпадающих доходов транспортной организации производится за счет выручки, полученной ОАО "БРСК" от реализации ЕСПБ.
Расчет сумм выпадающих доходов осуществляется путем суммирования выпадающих доходов от перевозки граждан по каждой поездке за отчетный период, равной стоимости одной поездки пассажира по установленному тарифу (пункт 3.4 договора в„– Т1).
Дополнительным соглашением в„– 7 внесены изменения в договор в„– Т1 в части оплаты истцом услуг общества "БРСК".
Между Гостранс РБ, обществом "БРСК" и транспортным предприятием был заключен договор от 16.10.2014 в„– Т2 об организации перевозок отдельных категорий граждан по ЕСПБ и распределении между транспортными организациями выручки от реализации ЕСПБ (далее - договор в„– Т2).
Обозначенный договор заключен, в том числе, во исполнение постановления Правительства Республики Башкортостан от 15.10.2014 в„– 469 "О предоставлении организациям субсидий на возмещение выпадающих доходов от перевозки пассажиров на территории Республики Башкортостан по государственным регулируемым ценам (тарифам) и льготным проездным билетам".
В соответствии с пунктами 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 договора в„– Т2 предприятие (транспортная организация) обязалось обеспечить перевозки отдельных категорий граждан по ЕСПБ с использованием СКБ, универсальной электронной карты, временной социальной карты и регистрацию проезда граждан в подвижном составе транспортной организации в пределах территории РБ в городском и пригородном сообщениях с использованием СКБ, универсальной электронной карты, временной социальной карты, а общество "БРСК" - организовать пункты реализации (пополнения) ЕСПБ и осуществлять пополнение ЕСПБ (операции по сбору авансовых платежей по ЕСПБ от держателей), осуществлять процессинг транспортных транзакций и предоставление отчетов за комиссионное вознаграждение, уплачиваемое транспортной организацией. Транспортная организация уплачивает комиссионное вознаграждение обществу "БРСК" за услуги процессинга транспортных транзакций и предоставления отчетов транспортной организации, услуги организации приема денежных средств и пополнения ЕСПБ.
В пункте 7.1. договора в„– Т2 стороны установили, что условия договора распространяются на взаимоотношения сторон, возникшие с 01.01.2014.
Гостранс РБ и транспортное предприятие заключили соглашение от 16.10.2014 в„– 7 о предоставлении субсидий на возмещение выпадающих доходов, связанных с перевозкой по ЕСПБ граждан, включенных в региональный регистр, и пенсионеров.
В соответствии с п. 2.1 соглашения в„– 7 транспортное предприятие обязалось в период с 01.01.2014 по 31.12.2014 обеспечивать перевозки отдельных категорий граждан по ЕСПБ с использованием СКБ, универсальной электронной карты, временной социальной карты и регистрацию проезда граждан в подвижном составе транспортного предприятия в пределах территории РБ в городском и пригородном сообщениях с использованием СКБ, универсальной электронной карты, временной социальной карты; осуществлять электронный учет перевезенных пассажиров по ЕСПБ отдельно по категориям граждан и сумм выпадающих доходов; ежемесячно до 10 числа месяца, следующего за отчетным, представлять в Гостранс РБ отчет о количестве поездок по ЕСПБ и сумме оказанных услуг по перевозке отдельных категорий граждан по ЕСПБ.
Гостранс РБ, в свою очередь, обязался предоставлять субсидии на возмещение выпадающих доходов, связанных с перевозкой граждан автомобильным и электрическим транспортом (трамваем) по ЕСПБ с использованием СКБ (универсальной электронной карты) и приравненным к ним электронным транспортным картам по регулярным автобусным, трамвайным маршрутам общего пользования на территории Республики Башкортостан, где осуществляется перевозка граждан по ЕСПБ, предусмотренные на эти цели в бюджете Республики Башкортостан на 2014 год.
Председателем Гостранс РБ утверждены реестры распределения выручки от реализации ЕСПБ за 2013, 2014 годы. Общество "БРСК" составило отчеты о количестве поездок держателей СКБ по единому социальному проездному билету и сумме выпадающих доходов от их перевозки.
Транспортное предприятие обратилось в Управление с просьбой возместить выпадающие доходы за период с 2013 по 2014 год.
Письмом от 26.05.2015 в„– 01-24-06/19-5207 Управление сообщило, что вопросы по возмещению убытков от перевозки граждан пользующихся правом на меры социальной поддержки в компетенцию Управления не входят.
Полагая, что бездействие ответчиков не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы истца, а также имеются основания для возмещения убытков с Министерства, предприятие обратилось в суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя исковые требования в части возмещения убытков в размере 405 378 руб. за 2013 - 2014 годы, суд первой инстанции исходил из того, что Российская Федерация установила гарантии защиты прав инвалидам и ветеранам в соответствии с Федеральными законами от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и от 12.01.1995 в„– 5-ФЗ "О ветеранах" на льготный проезд в общественном транспорте. При этом при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации объем финансирования льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Поскольку меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных требований в размере 405 378,08 руб.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции в части наличия оснований для удовлетворения требования о взыскании убытков с Министерства за счет казны с Российской Федерации за 2013 год. При этом суд указал, что убытки понесенные предприятием за 2014 год, подлежат возмещению из бюджета Республики Башкортостан.Суды первой и апелляционной инстанции, отказывая в признании незаконным отказа Управления по возмещению убытков, сослались на Положение о Федеральном казначействе ***, которое не содержит указания на наличие у него права принимать решения о возмещении транспортных потерь за счет средств федерального бюджета. В этой части судебные акты не обжалуются и законность их в этой части судом кассационной инстанции не проверяется.
Проверив законность принятых судебных актов в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене в части.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом в„– 122-ФЗ были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. Данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).
При этом пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Согласно п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абз. 6 п. 1 названной статьи, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 133 данного Кодекса, а также за счет и в пределах субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, предоставляемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в порядке, предусмотренном ст. 133.2 названного Кодекса.
В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
На основании вышеизложенного суд кассационной инстанции полагает, что поскольку обязательства по возмещению льгот инвалидам и ветеранам отнесено к совместному ведению бюджетов, то обязанность по реализации предоставления льгот относится к субъекту государства с последующей компенсацией из федерального бюджета в порядке межбюджетных трансфертов.
Поскольку вопросы социальной поддержки населения, в частности решение вопросов социальной поддержки инвалидов и ветеранов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а полномочия по данному предмету отнесены Федеральным законом в„– 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов государства, суд полагает, что возмещение выпадающих доходов в связи с перевозкой пассажиров, относящимся к федеральному регистру льготников, признается расходным обязательством субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах у судов не было оснований для взыскания убытков с Российской Федерации в лице Министерства.
Поскольку существенные обстоятельства дела установлены судами в полном объеме, однако выводы судов основаны на неправильном применении норм материального права, суд кассационной инстанции считает возможным отменить в части решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции на основании ч. 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не передавая дело на новое рассмотрение, принять свой судебный акт об отказе в удовлетворении требований о взыскании с Российской Федерации убытков в той части, в какой они были взысканы судом первой и апелляционной инстанции и вследствие этого в части возмещения Российской Федерацией судебных расходов.
В остальной части постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда следует оставить без изменения.
Руководствуясь ст. ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.11.2015 по делу в„– А07-19223/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 по тому же делу отменить в части взыскания с Российской Федерации в пользу муниципального унитарного предприятия "Трамвайное управление" городского округа город Салават Республики Башкортостан 196514 руб. 40 коп. убытков и 5385 руб. в возмещение судебных расходов.
В удовлетворении исковых требований в этой части отказать.
В остальной части постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда оставить без изменения.
Поворот исполнения решения произвести Арбитражному суду Республики Башкортостан при представлении доказательств его исполнения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.Ю.СМИРНОВ

Судьи
З.Г.СЕМЕНОВА
Н.Г.БЕЛЯЕВА


------------------------------------------------------------------