АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 октября 2016 г. в„– Ф09-9192/16

Дело в„– А47-10091/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 11 октября 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е.А.,
судей Сухановой Н.Н., Ященок Т.П.
при ведении протокола помощником судьи Коноваловой Е.М., рассматривает в судебном заседании в помещении Арбитражного суда Уральского округа, расположенного по адресу: г. Екатеринбург, пр. Ленина, д. 32/27, путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (ИНН: 5610042191, ОГРН: 1035605508443, далее - управление) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.03.2016 по делу в„– А47-10091/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2016 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением систем видеоконференц-связи в Арбитражный суд Оренбургской области прибыли представители:
управления - Гайсина И.Г. (доверенность от 12.01.2016 в„– 134);
Администрации Муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (ИНН: 5638029017, ОГРН: 1055638082609, далее - администрация) - Спицын А.А. (доверенность от 12.11.2015);
общества с ограниченной ответственностью "Ника-Газ" (ИНН: 5609042983, ОГРН: 1045604159127, далее - общество "Ника-Газ") - Ломовских О.С. (доверенность от 10.10.2016).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным решения управления от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество "Ника-Газ", Линников Сергей Александрович, общество с ограниченной ответственностью "Техгаз" (ИНН: 5638031217, ОГРН: 1065638052039), Немченко Дмитрий Александрович, общество с ограниченной ответственностью "Промстройконтракт" (ИНН: 5602023389, ОГРН: 1145658003842), Макаров Олег Сергеевич (далее - Макаров О.С.).
Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.03.2016 (судья Александров А.А.) заявленные требования удовлетворены. Решение управления от 27.08.2015 по делу в„– 06-18-31/2015 признано недействительным. На управление возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов администрации.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2016 (судьи Иванова Н.А., Скобелкин А.П., Кузнецов Ю.А.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судами положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), иных норм материального права, указанных в кассационной жалобе, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению управления, ошибочным является вывод судов о том, что действующим законодательством четко определена необходимость предоставления документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя - юридического лица. Управление полагает, что установленное администрацией требование, возлагающее на победителя торгов обязанность разработать в течение 30 дней с момента регистрации права собственности на выигранный на аукционе участок документацию по планированию территории, положения антимонопольного законодательства нарушает. Управление также отмечает, что указание в проекте договора купли-продажи земельного участка, являющемся обязательным приложением к извещению (лоты в„– 1 и в„– 2), на то, что покупатель не вправе самостоятельно изменить целевое назначение и режим использования земельного участка не являлось обязательным и может вводить в заблуждение потенциальных участников аукциона.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены.
Как установлено судами обеих инстанций и следует из материалов дела, администрацией 21.08.2015 проведен аукцион по продаже в собственность земельных участков.
Торги по лоту в„– 1 - продажа в собственность земельного участка на территории муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет (Оренбургская область, Оренбургский район, Подгородне-Покровский сельсовет, с. Подгородняя Покровка, ул. Канавная, участок в„– 3 "А", с кадастровым номером: 56:21:1801003:1164, площадью 100 кв. м, с разрешенным видом использования - для размещения спортплощадки (группа 16), категория земель: земли населенных пунктов) признаны несостоявшимися.
Торги по лоту в„– 2 - продажа в собственность земельного участка на территории муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет Оренбургского района (Оренбургская область, Оренбургский район, Подгородне-Покровский сельсовет, земельный участок расположен в северной части кадастрового квартала 56:21:0000000, с кадастровым номером 56:21:0000000:17904, площадью 34 627 кв. м, с разрешенным видом использования - под размещение парка (группа 14), категория земель: земли населенных пунктов), признаны состоявшимися, победителем торгов названо общество "Ника-Газ".
Управлением по результатам рассмотрения поступившей 19.08.2015 жалобы Макарова О.С. на действия организатора торгов - администрации при организации открытого аукциона по продаже в собственность земельных участков на территории муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет Оренбургского района (лот в„– 1 и лот в„– 2) вынесено решение от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015, которым администрация (организатор торгов) признана нарушившей п. 3 ст. 39.12 Земельного кодекса, ч. 1, ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
На основании названного решения управлением в адрес администрации выдано предписание в„– 06-18-31/2015 об аннулировании торгов от 27.08.2015.
Считая решение управления от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015 недействительным, нарушающим ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из несоответствия оспариваемого решения управления от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015 требованиям действующего законодательства.
Выводы судов являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.
В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно ч. 1, 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе перечисленные в ч. 1 названной статьи действия. Наряду с установленными ч. 1 названной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
Судами выявлено, что постановлением муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 08.07.2015 в„– 409-п "О проведении 21.08.2015 открытого аукциона по продаже в собственность земельных участков на территории Подгородне-Покровского сельсовета" зафиксирована информация о проведении аукциона, публикации извещения о проведении аукциона, приеме заявок на участие в аукционе с 20.07.2015.
Извещение о проведении аукциона с приложением формы заявки на участие в торгах и проекта договора купли-продажи земельного участка опубликовано на сайте torgi.gov.ru, на сайте администрации - ppokrovka.ucoz.ru и в газете "Сельские вести" от 15.07.2015 в„– 50 (10583).
По мнению управления, указание администрацией в форме заявки на необходимость представления доверенности на лицо, уполномоченное действовать от имени заявителя, либо заверенной копии документа, подтверждающего полномочия лица действовать без доверенности, нарушает требования п. 3 ст. 39.12 Земельного кодекса.
Пунктом 19 ст. 39.11 Земельного кодекса предусмотрено, что извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона. Указанное извещение должно быть доступно для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.
На основании п. 1 ст. 39.12 Земельного кодекса для участия в аукционе заявители представляют в установленный в извещении о проведении аукциона срок следующие документы: заявка на участие в аукционе по установленной в извещении о проведении аукциона форме с указанием банковских реквизитов счета для возврата задатка; копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для граждан); надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством иностранного государства в случае, если заявителем является иностранное юридическое лицо; документы, подтверждающие внесение задатка.
На основании п. 3 ст. 39.12 Земельного кодекса в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, организатор аукциона не вправе требовать представление иных документов, за исключением документов, указанных в п. 1 ст. 39.12 Земельного кодекса. Организатор аукциона в отношении заявителей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запрашивает сведения, подтверждающие факт внесения сведений о заявителе в единый государственный реестр юридических лиц (для юридических лиц) или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (для индивидуальных предпринимателей), в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств.
Из содержания подп. 1 п. 24 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, являющихся Приложением в„– 1 к приказу Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 в„– 67 (далее - Правила), следует, что заявитель не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе, в частности в случае непредставления документов, определенных п. 52 и 121 Правил, либо наличия в таких документах недостоверных сведений.
Согласно подп. "в" п. 121 Правил заявка на участие в аукционе должна содержать, в частности документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя - юридического лица (копия решения о назначении или об избрании либо приказа о назначении физического лица на должность, в соответствии с которым такое физическое лицо обладает правом действовать от имени заявителя без доверенности (далее - руководитель). В случае если от имени заявителя действует иное лицо, заявка на участие в конкурсе должна содержать также доверенность на осуществление действий от имени заявителя, заверенную печатью заявителя и подписанную руководителем заявителя (для юридических лиц) или уполномоченным этим руководителем лицом, либо нотариально заверенную копию такой доверенности. В случае если указанная доверенность подписана лицом, уполномоченным руководителем заявителя, заявка на участие в аукционе должна содержать также документ, подтверждающий полномочия такого лица.
Правильно применив указанные нормы права, суды указали, что действующим законодательством четко определена необходимость предоставления документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя - юридического лица. При этом документ может быть представлен по выбору: решение о назначении физического лица на должность, решение об избрании физического лица на должность, приказ о назначении физического лица на должность либо доверенность на осуществление действий от имени юридического лица.
Таким образом, судами сделан обоснованный вывод о том, что включение администрацией в документацию об аукционе требования о предоставлении доверенности на лицо, уполномоченное действовать от имени заявителя, либо заверенной копии документа, подтверждающей полномочия лица действовать без доверенности, требованиям действующего законодательства не противоречит.
По мнению управления, нарушением антимонопольного законодательства является установленное администрацией требование, возлагающее на победителя торгов обязанность разработать в течение 30 дней с момента регистрации права собственности на выигранный на аукционе участок документацию по планированию территории в соответствии с его разрешенным использованием, с обязательным размещением на нем искусственного водоема и малых архитектурных форм.
В силу п. 2 ст. 11.3 Земельного кодекса образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных п. 3 названной статьи.
Судами установлено, что согласно заключению отдела Архитектуры и градостроительства от 29.06.2015 в„– 15/08-391 в соответствии с документами территориального планирования (генерального плана муниципального образования Подгородне-Покровский сельсовет) земельный участок площадью 34 627 кв. м, расположенный по адресу: Оренбургская область, Оренбургский район, Подгородне-Покровский сельсовет, кадастровый номер 56:21:000000017904, относится к землям населенных пунктов и согласно Правилам землепользования и застройки относится к лесопарковой зоне с разрешенным видом использования - под размещение парка, отнесенным к группе в„– 14.
При утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (лот в„– 2) площадью 34 627 кв. м установлено разрешенное использование согласно зонирования территории - зона Р-1, зона природно-рекреационных территорий (территория городских лесов) - под размещение парка, отнесенный к группе в„– 14, (постановление администрации от 25.05.2015 в„– 343).
Пунктом 1 ст. 27 Земельного кодекса предусмотрено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом.
Из содержания ст. 83, 85 Земельного кодекса следует, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.
В силу п. 5 ст. 85 Земельного кодекса земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
Правильно применив указанные нормы права, суды указали, что нахождение земельного участка в границах той или иной территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, определяет режим его использования в соответствии с градостроительным регламентом и не влияет на ограничение оборотоспособности участка. Запрет на проведение аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, законодатель связывает не с нахождением его в границах той или иной территориальной зоны, а с вхождением земельного участка в состав, в частности, земель общего пользования, которые могут включаться в состав различных территориальных зон.
Судами выявлено, что земельный участок с кадастровым номером 56:21:000000017904 относится к категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования - под размещение парка.
Таким образом, судами с учетом надлежащей оценки всех имеющихся в материалах дела документов сделан обоснованный вывод о том, что само по себе условие об обязанности победителя торгов разработать течении 30 дней с момента регистрации права собственности на выигранный в аукционе участок, документацию по планированию территории в соответствии с его разрешенным использованием, с обязательным размещением на нем искусственного водоема и малых архитектурных форм не противоречит ни гражданскому, ни земельному законодательству. Это условие было известно всем потенциальным участникам аукциона, и не может считаться ограничивающим конкуренцию.
По мнению управления, не являлось обязательным и может вводить в заблуждение потенциальных участников аукциона указание в проекте договора купли-продажи земельного участка, являющемся обязательным приложением к извещению (лоты в„– 1 и в„– 2) на то, что покупатель не вправе самостоятельно изменить целевое назначение и режим использования земельного участка.
Пунктом 2 ст. 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли, указанные в п. 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Пунктом 3 ст. 85 Земельного кодекса предусмотрено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29.05.2012 в„– 13016/11, вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия раскрывается в земельном, градостроительном и кадастровом законодательстве. Поэтому при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений.
Из содержания п. 2 ст. 30, п. 1 ст. 32, ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты входят в состав Правил землепользования и застройки, утверждаемых представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 63 названного Кодекса.
На основании п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 в„– 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации.
Судами при рассмотрении материалов дела установлено, что согласно Генеральному плану поселка, Правилам землепользования и застройки при утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории установлено разрешенное использование согласно зонирования территории - зона Р-1 зона природно-рекреационных территорий (территория городских лесов) под размещение парка, группа в„– 14.
В силу п. 11 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Согласно п. 2, 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
С учетом названных норм права, а также надлежащей оценки всех имеющихся в материалах дела документов сделан обоснованный вывод о том, что указание в проекте договора купли-продажи земельного участка на то, что покупатель не вправе самостоятельно изменять целевое назначение и режим использования, не противоречит законодательству, учитывает социально значимое назначение парка в организации культурного отдыха населения, и решение органов местного самоуправления по сохранению существующего целевого назначения и режима использования земельного участка.
Правильно применив указанные выше нормы права, а также оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела документы и установленные по делу фактические обстоятельства в их совокупности, суды, сделав правомерный вывод об отсутствии в действиях администрации нарушений требований п. 3 ст. 39.12 Земельного кодекса, ч. 1, ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, указали на несоответствие оспариваемого решения управления от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015 требованиям действующего законодательства.
При таких обстоятельствах суды правильно удовлетворили заявленные администрацией требования и признали оспариваемое решение управления от 27.08.2015 в„– 14034 по делу в„– 06-18-31/2015 недействительным.
Все доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами, получили надлежащую правовую оценку, направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда, судом кассационной инстанции не установлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.03.2016 по делу в„– А47-10091/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2016 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.А.ПОРОТНИКОВА

Судьи
Н.Н.СУХАНОВА
Т.П.ЯЩЕНОК


------------------------------------------------------------------