АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 сентября 2016 г. в„– Ф09-8976/16

Дело в„– А07-23055/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 29 сентября 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Гавриленко О.Л.,
судей Гусева О.Г., Жаворонкова Д.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Государственного унитарного предприятия "Фонд жилищного строительства в Республике Башкортостан" (далее - предприятие) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2016 по делу в„– А07-23055/2015 Арбитражного суда Республики Башкортостан.
Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному комитету Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее - Госкомитет, административный орган) о признании незаконным предписания от 18.08.2015 в„– 118.
Решением суда от 09.02.2016 (судья Искандаров У.С.) требования заявителя удовлетворены: предписание от 18.08.2015 в„– 118 признано недействительным.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2016 (судьи Иванова Н.А., Кузнецов Ю.А., Скобелкин А.П.) решение суда отменено: в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе предприятие просит отменить постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2016, оставить в силе решение суда первой инстанции.
По мнению заявителя жалобы, при выдаче предписания Госкомитет не принял во внимание исходные данные, содержащиеся в проектной документации. Таким образом, с учетом содержащихся в рабочей документации сроков осуществления строительства объекта капитального строительства, выдача заявителю предписания о проведении благоустройства территории в феврале 2015 года со сроком его исполнения до 01.06.2015 является преждевременным, возлагающим на него обязанность по проведению работ по благоустройству территории до истечения сроков, предусмотренных рабочей документацией. Считает предписание незаконным, поскольку противоречит требованиям проектной документации и нарушает права заявителя, предписание неисполнимо, поскольку содержит требования, не предусмотренные проектной документацией.
Заявитель считает, что предписание противоречит требованиям п. 6 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, ссылается на решение Арбитражного суда Республик Башкортостан от 01.09.2015 по делу в„– А07-18542/2015, которым установлено, что предписание от 24.02.2015 в„– 14 является преждевременным, а предписания от 20.07.2015 в„– 109 и от 18.08.2015 в„– 118, содержащие те же требования, продлевают срок исполнения предписания от 24.02.2015 в„– 14. Считает, что указанные обстоятельства имеют преюдициальное значение.

Проверив законность обжалуемого судебного акта, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения Госкомитета от 05.02.2015 в„– 735 проведена внеплановая выездная проверка в отношении заявителя, объекта капитального строительства: 25-тиэтажный жилой дом в„– 7 по ул. Бакалинская в Кировском районе ГО г. Уфа, с целью проведения проверки по извещению б/н от 21.01.2015 об окончании строительства.
По результатам проверки составлен акт проверки от 24.02.2015 в„– 26 и вынесено заявителю предписание от 24.02.2015 в„– 14 об устранении выявленных нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства.
Согласно предписанию заявителю необходимо устранить выявленные нарушения: выполнить работы по благоустройству прилегающей территории с установкой малых архитектурных форм, зон отдыха, спортивной площадки, озеленением и асфальтированием дорог (с представлением исполнительной документации), в срок до 01.06.2015.
С целью проведения проверки по выполнению указанного предписания Госкомитетом на основании распоряжения от 28.05.2015 в„– 4703 проведена внеплановая выездная проверка предприятия
По результатам проверки составлен акт проверки от 24.06.2015 в„– 201, в котором зафиксирован факт невыполнения работ по благоустройству прилегающих территорий, а именно не выполнены функциональные площадки; устройство детских и спортивных открытых площадок; организация хозяйственных и бельевых площадок, площадок отдыха, которые выполняются травяным покрытием и покрытием из спецсмеси; тротуары для пешеходов, мощение их брусчаткой, отмостки вдоль фасадов; озеленение (посадка деревьев, кустарников и посев газонных трав), в связи с чем в указанном акте Госкомитетом был сделан вывод о неисполнении предприятием выданного ему предписания от 24.02.2015 в„– 14.
Согласно предписанию от 20.07.2015 в„– 109 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства, заявителю необходимо было в срок до 17.08.2015:
1. Выполнить размещение функциональных площадок - устройство детских и спортивных открытых площадок, организация хозяйственных и бельевых площадок, площадок отдыха, которые выполняются с травяным покрытием и покрытием из спецсмеси.
2. Выполнить тротуары для пешеходов, мощение их брусчаткой, отмостка вдоль фасадов, восстановление асфальтовых покрытий проездов и тротуаров.
3. Выполнить озеленение (посадка деревьев, кустарников и посев газонных трав).
На основании распоряжения от 12.08.2015 в„– 7175 Госкомитетом проведена внеплановая выездная проверка предприятия, с целью проведения проверки по выполнению предписания от 20.07.2015 в„– 109.
По результатам проверки составлен акт проверки от 17.08.2015 в„– 285, в котором зафиксирован факт невыполнения работ по благоустройству прилегающих территорий, а именно не выполнены функциональные площадки; устройство детских и спортивных открытых площадок; организация хозяйственных и бельевых площадок, площадок отдыха, которые выполняются травяным покрытием и покрытием из спецсмеси; тротуары для пешеходов, мощение их брусчаткой, отмостки вдоль фасадов; озеленение (посадка деревьев, кустарников и посев газонных трав), в связи с чем в указанном акте Госкомитетом был сделан вывод о неисполнении заявителем выданного ему предписания от 20.07.2015 в„– 109.
Согласно предписанию от 18.08.2015 в„– 118 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства (т. 1 л. д. 20), предприятию предписано в срок до 30.10.2015 устранить выявленные нарушения:
1. Выполнить размещение функциональных площадок - устройство детских и спортивных открытых площадок, организация хозяйственных и бельевых площадок, площадок отдыха, которые выполняются с травяным покрытием и покрытием из спецсмеси.
2. Выполнить тротуары для пешеходов, мощение их брусчаткой, отмостка вдоль фасадов, восстановление асфальтовых покрытий проездов и тротуаров.
3. Выполнить озеленение (посадка деревьев, кустарников и посев газонных трав).
Не согласившись с предписанием от 18.08.2015 в„– 118, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением, в котором просил признать данное предписание незаконным.
Удовлетворяя требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание от 18.08.2015 в„– 118 незаконно, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, указав, что выдав предприятию предписания (от 18.08.2015 в„– 118 и от 20.07.2015 в„– 109), содержащие аналогичные по своей сути требования, Госкомитет своими действиями фактически продлил срок исполнения предписания об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства от 24.02.2015 в„– 14, которое было преждевременным, и, как следствие, незаконным, поскольку не соответствовало требованиям проектной документации.
Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении требований, отметил, что каждое из предписаний Госкомитета носит самостоятельный характер, так как они выданы по результатам самостоятельных проверок уполномоченного органа и содержат конкретный срок их исполнения, вне зависимости от того, что все они выданы для целей устранения одних и тех же нарушений действующего законодательства.
Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической. Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на орган или лицо, принявшие оспариваемый акт.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.
В соответствии с ч. 6 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.
Согласно ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе.
Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 в„– 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (далее - Положение).
Согласно п. 3 Положения, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Пунктом 9 Положения предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Пунктом 14 Положения предусмотрена выдача предписания по результатам проведенной проверки заказчику, застройщику или подрядчику в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения.
Из материалов дела следует, что Госкомитетом проведена внеплановая выездная проверка в отношении заявителя, по результатам которой сделан вывод о невыполнении работ по благоустройству прилегающей территории с установкой малых архитектурных форм.
Составлен акт проверки от 24.02.2015 в„– 26 и вынесено предписание от 24.02.2015 в„– 14 об устранении выявленных нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства.
С целью проведения проверки по выполнению устранения выявленных нарушений при строительстве, реконструкции, объекта капитального строительства, Госкомитетом также проведены внеплановые выездные проверки.
Согласно составленным актам проверок от 24.06.2015 в„– 201, от 17.08.2015 в„– 285 выявлено неисполнение требований, предусмотренных предписанием.
На основании вышеизложенного Госкомитет пришел к выводу о наличии оснований для выдачи предприятию предписаний от 20.07.2015 в„– 109 со сроком исполнения до 17.08.2015 и от 18.08.2015 в„– 118 со сроком исполнения до 30.10.2015.
В силу условий ч. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным ч. 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.
Частью 6 ст. 52 Градостроительного кодекса предусмотрено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.
В силу ч. 7 ст. 52 Градостроительного кодекса отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 53 Градостроительного кодекса строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.
Анализ перечисленных норм в совокупности позволяет сделать вывод о том, что осуществление строительного контроля является обязанностью лиц, осуществляющих строительство, к числу которых отнесены также и заказчики.
Судом апелляционной инстанции установлено, что по распоряжению Правительства Республики Башкортостан от 21.04.2011 в„– 375-р (далее - Распоряжение) на заявителя совместно с государственным комитетом Республики Башкортостан по строительству и архитектуре возложена обязанность обеспечить завершение строительства жилых домов в„– 6, 7, 8, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 02:55:01 09 10:0333 по строительному адресу: г. Уфа, Кировский район, микрорайон Бакалинский (пункт 1). Заявителю в соответствии с законодательством необходимо вступить в права застройщика по объектам, указанным в пункте 1 настоящего распоряжения (пункт 4).
Из материалов дела также следует, что застройщиком объекта выступает открытое акционерное общество "Стройпроектцентр", на основании договора аренды земельного участка в„– 203-05 от 22.02.2005, дополнительного соглашения о внесении изменений в„– 1 от 30.12.2005, сроком аренды земельного участка до 15.02.2015.
Между открытым акционерным обществом "Стройпроектцентр" (принципал) и заявителем (агент) 01.09.2011 заключен агентский договор в„– 6295/11=17, согласно которому, агент обязуется осуществляет функции заказчика-застройщика при выполнении работ по строительству объекта, в том числе ведение технического надзора, надлежащий и своевременный ввод в эксплуатацию объекта и привлечение в этих целях генподрядной и иных организаций; представление интересов принципала в процессе строительства; осуществление контроля на стадиях проектирования и строительства объекта; контроль за финансированием проектирования и строительных работ; выполнение работ, необходимых для обеспечения процесса строительства.
Также, 01.09.2011 между открытым акционерным обществом "Стройпроектцентр" в лице генерального директора заявителя и обществом с ограниченной ответственностью "Дирекция капитального строительства Фонда жилищного строительства Республики Башкортостан" (Генподрядчик) заключен договор генерального подряда в„– 5475/11=18, согласно которому, Генподрядчик по заданию заказчика обязуется выполнить комплекс работ по завершению строительства, вводу в эксплуатацию и гарантийному обслуживанию "25-тиэтажного жилого дома в микрорайоне "Бакалинский" Кировского района городского округа г. Уфа" и сдать результаты работ заказчику, а заказчик принять и оплатить результат работы.
Согласно проектной документации "25-тиэтажный жилой дом в„– 7 по ул. Бакалинская в Кировском районе городского округа города Уфа Республики Башкортостан", "Исходные данные общая пояснительная записка 04-11-ОПЗ Том 1" (стадия: ПД) предусмотрено благоустройство территории: при выполнении дворовой территории в жилом дворе предусмотрено размещение функциональных площадок - устройство детских и спортивных открытых площадок, организация хозяйственных и бельевых площадок, площадок отдыха, которые выполняются с травяным покрытием и покрытием из спецсмеси. Запроектированы тротуары для пешеходов, мощение их брусчаткой, отмостка вдоль фасадов, восстановление асфальтированных покрытий проездов и тротуаров. Также предусмотрено озеленение: территория, свободная от застройки и дорожных, тротуарных покрытий, будет озеленяться. Озеленение будет осуществляться регулярной посадкой деревьев, кустарников и посевом газонной травы. Озеленение выполняется с учетом существующих и проектируемых инженерных сетей. Разделом 12 общей пояснительной записки 04-11-ОПЗ, том 1 строительство объекта капитального строительства "25-тиэтажный жилой дом в„– 7 по ул. Бакалинская в Кировском районе городского округа г. Уфа Республики Башкортостан" осуществляется в два этапа: 1 этап - жилой дом в„– 7 (срок исполнения: февраль 2015); 2 этап - благоустройство к жилому дому в„– 6 (срок исполнения: июль 2015).
Судом апелляционной инстанции установлено, что предписание от 18.08.2015 в„– 118 выдано на основании проверки, проведенной 18.08.2015 на основании распоряжения (акт проверки в„– 285 от 17.08.2015) с целью проверки ранее выданных предписаний от 24.02.2015 в„– 14, от 20.07.2015 в„– 109.
Суд также установил, что с момента выдачи первоначального предписания и до проведения повторной проверки и выдачи оспариваемого предписания работы по благоустройству прилегающей территории с установкой малых архитектурных форм не выполнены. Срок исполнения 2 этапа - благоустройства к жилому дому в„– 7, на момент выдачи оспариваемого предписания истек. Доказательств принятия каких-либо реальных мер, направленных на выполнение указанных работ, заявителем представлено не было.
При этом апелляционным судом верно отмечено, что каждое из предписаний Госкомитета носит самостоятельный характер, так как они выданы по результатам самостоятельных проверок уполномоченного органа и содержат конкретный срок их исполнения, вне зависимости от того, что все они выданы для целей устранения одних и тех же нарушений действующего законодательства.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность. Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить заявителю.
При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции правомерно признал предписание от 18.08.2015 в„– 118 законным и обоснованным.
Ссылка заявителя кассационной жалобы на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.09.2015 по делу в„– А07-18542/2015 не может быть учтена судом кассационной инстанции, поскольку в указанном решении не установлены обстоятельства, имеющие преюдициальный характер для настоящего дела.
Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного постановления (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2016 по делу в„– А07-23055/2015 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного унитарного предприятия "Фонд жилищного строительства по Республике Башкортостан" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
О.Л.ГАВРИЛЕНКО

Судьи
О.Г.ГУСЕВ
Д.В.ЖАВОРОНКОВ


------------------------------------------------------------------