АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 декабря 2016 г. в„– Ф09-11321/16

Дело в„– А34-1849/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 27 декабря 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Токмаковой А.Н.,
судей Гусева О.Г., Поротниковой Е.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - Управление, антимонопольный орган, заявитель) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2016 по делу в„– А34-1849/2016 Арбитражного суда Курганской области.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании принял участие представитель Управления - Башегурова Ю.А. (доверенность от 31.10.2016 в„– 8).

Открытое акционерное общество "Курганская генерирующая компания" (далее - ОАО "Курганская генерирующая компания", общество) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным решения Управления от 07.12.2015 в„– РНП45-75/2015-223 и обязании включить в реестр недобросовестных поставщиков, предусмотренный Федеральным законом от 18.07.2011 в„– 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон в„– 223-ФЗ), сведения об обществе с ограниченной ответственностью "Строймашсервис" (далее - ООО "Строймашсервис"), содержащиеся в письме ОАО "Курганская генерирующая компания" от 25.11.2015 в„– 4415.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Строймашсервис".
Решением суда от 20.06.2016 (судья Леонова Ю.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2016 (судьи Малышева И.А., Бояршинова Е.В., Иванова Н.А.) решение суда отменено. Заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным решение Управления от 07.12.2015 в„– РНП 45-75/2015-223 об отказе во включении сведений в Реестр недобросовестных поставщиков и обязал Управление устранить нарушение прав и законных интересов общества.
В кассационной жалобе заявитель просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам. Указывает, что при рассмотрении сведений о включении в Реестр от антимонопольного органа требуется опровержение презумпции добросовестности. Поскольку законодательство о контрактной системе не раскрывает понятия недобросовестности и не регламентирует процедуру установления фактов, подтверждающих недобросовестность участника закупки, необходимо применять общеправовые принципы привлечения к юридической ответственности, а именно: установление признаков состава правонарушения, в том числе вины. Ссылается на то, что организатор торгов при проведении запроса цен установил множественность победителей и не установил оснований для признания победителей уклонившимися от подписания договора. По мнению заявителя, Положение о закупке определено законодателем как правовой акт, регулирующий правоотношения в сфере закупок отдельными видами юридических лиц. Нормы Закона в„– 223-ФЗ носят отсылочный характер и подлежат применению в совокупности с Положением о закупке. В соответствии с п. 8.6.14 Положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг (утв. Советом Директоров ОАО "Курганская генерирующая компания" Протокол заседания Совета директоров в„– КГК-03/2012 от 14.03.2012), договор заключается с участником, отвечающим требованиями запроса, который предложил поставить требуемую продукцию на установленных в запросе условиях по самой низкой цене из предложенных. При этом в пункте 4.3.1 Положения прописано, что объем прав и обязанностей, возникающих у победителя конкурентной процедуры (обычно - право на заключение договора), должен быть четко оговорен в закупочной документации. По сноске к данному пункту указано - при проведении запроса предложений, запроса цен, конкурентных переговоров победитель получает право на заключение договора, но у организатора закупки нет обязанности это делать (возможен отказ от закупки и заключения договора с победителем). Следовательно, ОАО "Курганская генерирующая компания" в своем Положении установила право победителя на заключение договора, то есть победитель запроса цен вправе подписать либо не подписать договор по итогам процедуры. Обращает внимание, что в п. 8.1.7.2 раздела 8.1.7 "Заключения договора" Положения не установлены критерии для признания победителя уклонившимся от заключения договора, указано только об утрате статуса победителя и праве организатора торгов удержать обеспечение исполнения обязательства и выбрать новую выигравшую заявку из числа оставшихся действующих.

Как следует из материалов дела, в октябре 2015 года ОАО "Курганская генерирующая компания" проводились конкурентные процедуры запроса цен на заключение договора поставки выключателя автоматического Э40С 4000 А, стационарный, Iном = 4000 А, Uном = 440 В. привод пост. тока 220 В ТУ 16-522.022-79 для нужд общества.
Извещение о проведении закупки путем запроса цен опубликовано на сайтах http://zakupki.gov.ru и http://kgk-kurgan.ru. На указанных сайтах также размещено "Положение о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ и услуг", закупочная документация, проект договора поставки.
В рамках объявленной процедуры представлены три заявки (предложения) от ООО "Строймашсервис", ООО "РИЛ", ООО "Империя".
ООО "Империя" не было допущено к участию в запросе цен в связи с несоответствием представленных документов требованиям закупочной документации.
ООО "Строймашсервис" представило заявку (исх. в„– 654) на участие в запросе цен с предложением на поставку товара по цене 748 120 руб. Приложением к указанной заявке являлся проект подписанного уполномоченным лицом общества договора поставки со спецификацией с указанием заявленного заказчиком к закупке товара.
По результатам рассмотрения поступивших заявок на участие в запросе цен обществом на официальном сайте размещен протокол заседания закупочной комиссии по оценке заявок и выбору победителя открытого запроса цен от 22.10.2015 в„– 116/2015, в соответствии с которым победителем по лоту выключатель Э40С КТЭЦ выбрано ООО "Строймашсервис".
В срок, указанный в Положении о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ и услуг, ООО "Строймашсервис" не направило в адрес ОАО "Курганская генерирующая компания" подписанный договор поставки, а представило заказчику письмо (исх. в„– 556 от 05.11.2015), в котором сообщило об отказе от заключения договора поставки в связи с увеличением закупочных цен и сроком поставки оборудования.
Указанные обстоятельства послужили основанием для составления организатором запроса цен протокола ОЗЦ в„– 116-1/2015 от 17.11.2015, в котором было указано об уклонении ООО "Строймашсервис" от заключения договора и принятии решения о заключении договора с участником запроса цен, которому присвоен второй номер - ООО "РИЛ".
В связи с уклонением ООО "Строймашсервис" от заключения договора по итогам запроса цен ОАО "Курганская генерирующая компания" обратилось в антимонопольный орган с заявлением (вх. в„– 6375 от 26.11.2015) о внесении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО "Строймашсервис" - победителе запроса цен от 22.10.2015 в„– 116/2015 на заключение договора поставки выключателя автоматического Э40С 4000 А, стационарный, Iном = 4000 А, Uном = 440 В. привод пост. тока 220 В ТУ 16-522.022-79.
Заявление рассмотрено антимонопольным органом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 18.07.2011 в„– 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон в„– 223-ФЗ), а также постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 в„– 1211 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - постановление Правительства РФ от 22.11.2012 в„– 1211).
По результатам рассмотрения заявления антимонопольным органом вынесено решение от 07.12.2015 в„– РНП 45-75/2015-223 об отказе во включении сведений об ООО "Строймашсервис" в Реестр недобросовестных поставщиков.
Считая решение незаконным и нарушающим его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что отказ от подписания договора победителем запроса цен не является уклонением от подписания контракта, а свидетельствует только об утрате статуса победителя и о возможности организатора торгов выбрать иного победителя из числа остальных действующих предложений, поскольку критерии признания победителя запроса уклонившимся от заключения договора как в Положении о закупках, так и в документации о запросе цен не указаны. Суд пришел к выводу о том, что организатор торгов при проведении запроса цен установил множественность победителей и не установил условий для признания данных победителей уклонившимися от подписания договора, в связи с чем оснований для включения в реестр недобросовестных поставщиков лица, предложившего лучшую цену, но отказавшегося от заключения договора, не имеется.
Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона в„– 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Пунктом 2 ст. 2 Закона о закупках установлено, что Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона в„– 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.
Документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика, является "Положение о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ и услуг", утвержденное Советом директоров ОАО "Курганская генерирующая компания" (протокол от 14.03.2012 в„– 03/2012).
В разделе 5.1 Положения определен перечень разрешенных способов закупок, к которым в числе прочих относится запрос цен, который в силу пункта 5.3.1. названного Положения может быть открытым и закрытым.
В соответствии с п. 2.3., 2.7. Положения процедура запроса цен является конкурентной неконкурсной процедурой, при которой заказчик запрашивает нескольких независимых поставщиков (подрядчиков) (направляя адресный запрос или приглашая любых участников через открытые источники информации) о предлагаемых ими ценах на продукцию (работы, услуги). По результатам проведенного запроса цен закупка производится у участника, указавшего наименьшую цену, при условии, что он сам, его продукция, а также условия поставки отвечают требованиям, сформулированным в тексте запроса, а при их отсутствии - обычным требованиям, предъявляемым к такой продукции и поставщикам. Запрос цен может быть открытым и закрытым.
В силу п. 2.11. Положения запрос цен относится к неконкурсным процедурам закупки.
Пунктом 4.3.1. Положения о закупке установлено, что объем прав и обязанностей, возникающих у победителя конкурентной процедуры, должен быть четко оговорен в закупочной документации. При проведении запроса предложений, запроса цен, конкурентных переговоров победитель получает право на заключения договора, но у организатора закупки нет обязанности это делать (возможен отказ от закупки и заключения договора с победителем).
Пунктом 6 Документации запроса цен в„– 116 от 28.09.2015 установлено, что продукция должна быть поставлена в течение 90 календарных дней с даты спецификации и на условиях, предусмотренных спецификацией к договору, после их подписания. При контейнерной и автомобильной отгрузке должен быть приложен лист описи отгруженной продукции, подлинный транспортный документ (ж/д накладная) и акт на транспортные расходы (при наличии дополнительных услуг данные услуги расшифровать).
Согласно пункту 7 Документации, предложение участника запроса цен должно быть оформлено по форме, приведенной в Приложении в„– 1 к настоящему запросу цен и быть действительным не менее, чем 60 календарных дней со дня, следующего за днем окончания приема предложений, указанным в пункте 13. Предложение и иные документы в обязательном порядке прикладываются к предложению участника. Предложение и иные документы также должны быть скреплены печатью поставщика. Несоблюдение участником требований, изложенных в настоящем пункте, может служить причиной для отклонения предложения такого участника.
В силу пункта 13 документации о запросе цен в„– 116 от 28.09.2015 предложения на поставку продукции должны быть представлены до 17 час. 00 мин. (местного времени), 15 час. 00 мин. (Мск.) 06.10.2015.
Следовательно, под запросом цен применительно к анализируемому Положению понимается конкурентная процедура выбора поставщика (подрядчика) определенной продукции (работ, услуг) по критерию наименьшей цены, при условии соответствия продукции (работ, услуг) требованиям заказчика.
В соответствии с п. 21 Документации о запросе цен процедура запроса цен не является торгами (конкурсом или аукционом), и ее проведение не регулируется ст. 447 - 449 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 3 Закона в„– 223-ФЗ, а также не является публичным конкурсом и не регулируется статьями 1057 - 1061 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации, что вместе с тем не исключает применение иных положений Закона о закупке.
В соответствии с п. 8.6.14. Положения о закупках договор заключается с участником, отвечающим требованиям запроса, который предложил поставить требуемую продукцию на установленных в запросе условиях по самой низкой цене из предложенных. Организатор закупки вправе отклонить все предложения, если лучшее из них не удовлетворяет его требованиям, и произвести новый запрос цен.
Учитывая п. 8.6.14. Положения о закупках и п. 22 Документации запроса цен в„– 116 от 28.09.2015, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что правом отказаться от проведения запроса цен и от всех полученных предложений в любой момент без каких-либо для себя последствий имеет организатор запроса цен, то есть общество, а не участник; для участника такого права ни Положением о закупках, ни документацией о запросе цен в„– 116 от 28.09.2016 не предусмотрено.
Кроме того, из п. 4.3.1. Положения о закупке (с учетом сноски), п. 6, 7, 13 Документации о запросе цен в„– 116 от 28.09.2015 следует, что для участника запроса цен заключение договора по итогам данной процедуры обязательно, поскольку названными пунктами Документации оговорены как срок, в течение которого должно действовать предложение участника (60 календарных дней со дня, следующего за днем окончания приема предложений, указанным в пункте 13, то есть 60 календарных дней после 06.10.2015), так и срок поставки продукции (90 дней с даты спецификации).
Названные пункты документации сформулированы в качестве обязательных для исполнения участником запроса цен.
В свою очередь ООО "Строймашсервис", принимая решение об участии в процедуре закупки посредством запроса цен и подавая соответствующую заявку, должно было осознавать, что несет риск наступления неблагоприятных для него последствий, предусмотренных Законом в„– 223-ФЗ, в случае совершения ими действий (бездействия) в противоречие требованиям этого закона.
Суд правомерно указал, что, учитывая положения п. 7, 13 документации о запросе цен, заключение договора являлось обязательным для победителя запроса цен - ООО "Строймашсервис" до 07.12.2015.
Между тем ООО "Строймашсервис" отказалось от заключения договора по итогам запроса цен до истечения этого срока - 05.11.2015 (письмо исх. в„– 556 от 05.11.2015).
Учитывая изложенное, исследовав и оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в данном случае отказ от заключения договора является уклонением от его заключения, поскольку доказательств того, что надлежащее исполнение обязательств оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, обществом не представлено, доказательств наличия существенных препятствий в заключении предложенного контракта либо нарушений со стороны организатора закупки при предложении его подписания также не имеется.
Последствия уклонения от подписания договора посредством проведения запроса цен в виде включения в реестр недобросовестных поставщиков предусмотрены Законом о закупках и постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 в„– 1211.
Исходя из этого, суд отметил, что отсутствие указания на такие последствия в Положении о закупках не может служить основанием для отказа во включении в Реестр.
Пунктом 2.1. приказа Федеральной антимонопольной службы от 18.03.2013 в„– 164/13 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" предусмотрено, что комиссия антимонопольного органа проводит проверку сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в течение 10 дней с даты их поступления. По результатам проверки сведений комиссия дает соответствующее заключение, которое не позднее двух рабочих дней должно быть представлено руководителю Федеральной антимонопольной службы России для принятия им решения о включении либо об отсутствии оснований для включения Сведений в Реестр, которое оформляется приказом Федеральной антимонопольной службы России.
Согласно части 2 статьи 5 Закона о закупках в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 22.11.2012 в„– 1211 также установлено, что в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров, в том числе не предоставивших заказчику в срок, предусмотренный документацией о закупке, подписанный договор или не предоставивших обеспечение исполнения договора в случае, если заказчиком было установлено требование обеспечения договора до его заключения, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров.
Невыполнение участником требований Закона в„– 223-ФЗ и документации по запросу предложений влечет наступление для него неблагоприятных последствий в виде признания его уклонившимся от заключения контракта и включения сведения о нем в реестр недобросовестных поставщиков, что является риском самого участника.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии у Управления законных оснований для вынесения решения об отказе во включении ООО "Строймашсервис" в реестр недобросовестных поставщиков.
Суд также отметил, что оспариваемое решение нарушает права и законные интересы общества как организатора запроса цен в сфере конкурентных процедур, поскольку впоследствии при проведении закупок оно не сможет ограничить участие в них ООО "Строймашсервис" по мотиву ограничения на участие в конкурентных процедурах лиц, информация о которых включена в реестр недобросовестных поставщиков.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, выводов суда не опровергают, по существу выражают несогласие с этими выводами и подлежат отклонению как основные на неверном толковании норм материального права.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2016 по делу в„– А34-1849/2016 Арбитражного суда Курганской области оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.Н.ТОКМАКОВА

Судьи
О.Г.ГУСЕВ
Е.А.ПОРОТНИКОВА


------------------------------------------------------------------