АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 августа 2016 г. в„– Ф09-7863/16

Дело в„– А47-9999/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 19 августа 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е.А.,
судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации муниципального образования "Город Бугуруслан" Оренбургской области (далее - Администрация) и общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Самара" (ИНН: 6315000291, ОГРН: 1026300956505; далее - общество "Газпром трансгаз Самара") на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.02.2016 по делу в„– А47-9999/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
Администрации - Кузнецов С.Н. (доверенность от 12.08.2016);
общества "Газпром трансгаз Самара" - Жуковская М.В. (доверенность от 19.04.2016), - Родомакина Л.П. (доверенность от 09.01.2014).
До рассмотрения кассационных жалоб от Администрации поступило устное ходатайство о приобщении к материалам дела доказательств отмены по протесту прокурора градостроительного плана спорного земельного участка от 19.09.2014, которые не были предметом рассмотрения судами первой и апелляционной инстанции ввиду их отсутствия у Администрации.
Совещаясь на месте, суд кассационной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства по основаниям ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью "РостБизнес ГРУПП" (ИНН: 5624020582, ОГРН: 1085658037508; далее - общество "РостБизнес ГРУПП", заявитель) обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Администрации о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода по адресу г. Бугуруслан, Юго-Восточная часть кадастрового квартала 56:37:0106034, а также об обязании Администрации выдать разрешение на строительство нефтеперерабатывающего завода.
На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество "Газпром трансгаз Самара".
Решением суда от 01.02.2016 (судья Александров А.А.) заявление удовлетворено. Признано недействительным решение Администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода по адресу: г. Бугуруслан, Юго-Восточная часть кадастрового квартала 56:37:0106034, оформленное уведомлением от 20.05.2015 в„– 2275/01-46. На Администрацию возложена обязанность выдать разрешение на строительство нефтеперерабатывающего завода по адресу: г. Бугуруслан, Юго-Восточная часть кадастрового квартала 56:37:0106034 в течение 10 дней с даты вступления решения суда в законную силу.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 (судьи Арямов А.А., Плаксина Н.Г., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, отказать в удовлетворении требований общества "РостБизнес ГРУПП", ссылаясь на отсутствие в постановлении апелляционного суда правовой оценки доводов Администрации об обосновании оспариваемого отказа пересечением охранных зон строящихся газопровода и газораспределительной станции в„– 8 (далее - ГРС в„– 8), которые в настоящее время введены в эксплуатацию, и территории планируемого строительства нефтеперерабатывающего завода. А также - неполное исследование данного обстоятельства судом первой инстанции. По мнению заявителя жалобы, судами допущено в результате неполного исследования существенных обстоятельств дела неправильное применение и неприменение Федерального закона от 21.07.1997 в„– 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности), ст. 28 Федерального закона от 31.03.1999 в„– 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении), ст. 90 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), СП 36.13330.2012 "Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*. Заявитель жалобы полагает также, что судом необоснованно не принято во внимание такое обоснование оспариваемого отказа, как наличие результатов публичных слушаний от 17.10.2014, которыми Администрации не рекомендовано выдавать разрешение на строительство опасного производственного объекта вблизи планируемого к застройке жилого микрорайона для многодетных семей.
Третье лицо общество "Газпром трансгаз Самара" также не согласно с принятыми по делу судебными актами, полагает их подлежащими отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что судами не дана оценка тому обстоятельству, что земельный участок с кадастровым номером 56:37:0106034:20, находящийся в охранной зоне и зоне минимально допустимых расстояний объектов магистрального газопровода, не может быть использован для строительства нефтеперерабатывающего завода, поскольку это приведет к созданию угрозы жизни и здоровью людей, работающих как на построенном объекте, так и занятых при эксплуатации газопровода, газопровода-отвода и ГРС в„– 8. Ссылается на неправильное применение, неприменение судами ст. 2, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс РФ), ст. 32 Закона о газоснабжении, СП 36.13330.2012 "Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*, "Правил охраны магистральных трубопроводов" (утв. Минтопэнерго РФ от 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 в„– 9) (далее - Правила охраны магистральных трубопроводов). Полагает также, что судебные акты, обязывающие Администрацию выдать разрешение на строительство нефтеперерабатывающего завода при вышеизложенных обстоятельствах затронули права и интересы лица, не привлеченного к участию в деле - собственника ГРС в„– 8 - Публичного акционерного общества "Газпром".
Общество "РостБизнес ГРУПП" отзыва на кассационные жалобы не представило.

Как установлено судами и следует из имеющихся в деле материалов, на основании Распоряжения Комитета по управлению имуществом Администрации муниципального образования "Город Бугуруслан" от 20.08.2012 в„– 599-з и заключенного на основании этого распоряжения договора аренды от 20.08.2012 в„– 76 обществу "РостБизнес ГРУПП" был предоставлен сроком на 5 лет земельный участок площадью 12000 кв. м. с кадастровым номером 56:37:0106034:20, расположенный по адресу: Оренбургская область, г. Бугуруслан, Юго-Восточная часть кадастрового квартала 56:37:0106034, для строительства нефтеперерабатывающего завода.
По заданию общества в 2013 году выполнен проект строительства (стадия "П") "Нефтеперерабатывающий завод" (шифр: 1871), в отношении которого 28.05.2014 получено положительное заключение государственной экспертизы в„– 56-1-4-0064-14. Утвержден градостроительный план земельного участка. Общество "РостБизнес ГРУПП" 04.07.2014 обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода на указанном земельном участке. К заявлению обществом приложены: проект; положительное заключение государственной экспертизы, положительное санитарно-эпидемиологическое заключение, градостроительный план земельного участка, договор аренды земельного участка.
Постановлением Администрации от 19.09.2014 в„– 1197-п по заявлению общества "РостБизнес ГРУПП" был утвержден новый градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: Оренбургская область, г. Бугуруслан, Юго-Восточная часть кадастрового квартала 56:37:0106034, с разрешенным использованием - для строительства нефтеперерабатывающего завода.
По дополнительному запросу Администрации обществом "РостБизнес ГРУПП" представлена дополнительная информация о том, что санитарно-защитная зона объекта составляет 500 м, при разработке проекта учитывалась перспективная жилая застройка в„– 1, которая будет располагаться за пределами санитарной зоны. Перевозка сырья и готовой продукции будет осуществляться сертифицированным автотранспортом, транспортировка не повлияет на экологическую ситуацию в городе. В проекте, при проведении расчетов, выбросы от автотранспорта с сырьем и готовой продукцией (который будет следовать по дорогам общего пользования) учтены в фоновом загрязнении.
Администрация 20.05.2015 направила в адрес заявителя уведомление в„– 2275/01-46, в котором содержится решение об отказе в выдаче разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода. Уведомление содержит следующие основания для отказа: предоставленный участок для строительства нефтеперерабатывающего завода расположен в южной части города в непосредственной близости от перспективной жилой застройки, в которой планируется расселение 4000 человек и развитие объектов социального обслуживания. В связи с этим существует ряд неблагоприятных факторов развития микрорайонов в части использования для транспортировки сырья и готовой продукции улично-дорожной сети в районе существующих жилых микрорайонов из-за отсутствия объездной дороги. По результатам проведенных публичных слушаний от 17.10.2014 принято решение не одобрять строительство нефтеперерабатывающего завода на территории муниципального образования "город Бугуруслан", а также принято решение не предоставлять обществу "РостБизнес ГРУПП" разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода.
Также основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство Администрация указала, что в настоящее время в районе предоставленного заявителю земельного участка произведена реконструкция ГРС в„– 8, а также прилегающего газопровода, при эксплуатации которых учитывается наличие охранных зон с целью обеспечения необходимого уровня безопасности граждан и расположенных вблизи объектов, в связи с чем общество "Газпром трансгаз Самара" обратилось в Администрацию с требованием о пересмотре места размещения нефтеперерабатывающего завода с учетом соблюдения охранных зон и зон минимальных расстояний с последующим согласованием.
Полагая, что отказ в выдаче разрешения на строительство является незаконным, нарушает его права и законные интересы, общество "РостБизнес ГРУПП" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из неправомерности оспариваемого ненормативного акта Администрации, и, полагая, что заявителем соблюдены все требования законодательства, обязали Администрацию выдать разрешение на строительство нефтеперерабатывающего завода на спорном земельном участке.
Суд кассационной инстанции полагает, что судами в данном случае были неправильно применены нормы процессуального законодательства в части полноты исследования всех обстоятельств, имеющих значение для дела, что привело или могло привести к принятию неправильного решения по делу.
В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со ст. 201 АПК РФ, основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ч. 4 ст. 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты, принимаемые арбитражными судами, должны быть законными, обоснованными и мотивированными.
Указанное требование достигается при правильном применении судами, в том числе норм процессуального права о всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в их совокупности (ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с ч. 1, 2, 4 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка.
В соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, с приложением документов, перечисленных в п. п. 1 - 7 ч. 7 этой статьи.
В силу ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Судами в ходе рассмотрения дела по существу сделаны выводы о том, что уведомление в„– 2275/01-46, в котором содержится решение об отказе в выдаче разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода, содержит следующие основания для отказа: предоставленный участок для строительства нефтеперерабатывающего завода расположен в южной части города в непосредственной близости от жилой территории, в связи с чем существует ряд неблагоприятных факторов развития микрорайонов; по результатам проведенных публичных слушаний от 17.10.2014 принято решение не одобрять строительство нефтеперерабатывающего завода на территории муниципального образования "город Бугуруслан", а также принято решение не предоставлять обществу "РостБизнес ГРУПП" разрешения на строительство нефтеперерабатывающего завода. В настоящее время в районе предоставленного заявителю земельного участка произведена реконструкция ГРС в„– 8, а также прилегающего газопровода, при эксплуатации которых учитывается наличие охранных зон с целью обеспечения необходимого уровня безопасности граждан и расположенных вблизи объектов.
Оценивая изложенные в оспоренном уведомлении Администрации основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, суды отметили, что принятое по результатам публичных слушаний 17.10.2014 решение является, по сути, отражением мнения незначительной части жителей населенного пункта и носит исключительно рекомендательный характер, а требования по охране существующих на земельном участке защитных зон в настоящем случае соблюдены, что следует из содержания градостроительного плана земельного участка от 19.09.2014.
Обязывая Администрацию судебным решением выдать разрешение на строительство нефтеперерабатывающего завода, суды исходили из того, что обществом "РостБизнес ГРУПП" представлен Администрации полный пакет документов, требуемый в силу исчерпывающего перечня ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ и, соответственно, основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствовали, отказ в выдаче такого ненормативного правового акта является незаконным, нарушает права и законные интересы субъекта предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.01.2013 в„– 1-П, право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не являются абсолютными и могут быть ограничены, однако как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Корреспондирующие приведенному конституционному предписанию положения содержатся в международно-правовых актах, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, в том числе в пункте 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункте 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также в абзаце втором статьи 1 Протокола в„– 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в силу которого государство вправе обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов.
В соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься, в частности, проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Значимость решений, принимаемых по результатам публичных слушаний определена Федеральным законом от 21.07.2014 в„– 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
Таким образом, без надлежащей оценки содержания документации, приложенной к заявлению о выдаче разрешения на строительство в ее соотнесении с результатами публичных слушаний, которые состоялись позднее утверждения градостроительного плана от 19.09.2014, вывод судов о незначительности таких результатов для решения Администрации, является преждевременным.
Суд кассационной инстанции также отмечает следующее.
Вывод суда первой инстанции о том, что требования защитного барьера соблюдены должным образом согласно градостроительному плану от 19.09.2014, недостаточно мотивирован.
В решении суда отсутствует описание фактических обстоятельств, исходя из которых Администрация указывает на угрозу промышленной безопасности объектов газораспределения и магистральных газопроводов, жизни и здоровью населения ввиду нахождения проектируемого строительства нефтеперерабатывающего завода в охранной зоне существующих объектов газового хозяйства. Отсутствуют выводы, к которым пришел суд первой инстанции, о доказанной безопасности по каждому из объектов.
Суд апелляционной инстанции указанные обстоятельства вовсе оставил без внимания, не ответив на доводы заявителей апелляционных жалоб.
Кроме того, при установлении обстоятельств настоящего дела, суды оставили без внимания наличие судебных дел в„– А47-8300/2014 и в„– А55-23939/2014, в ходе которых рассматривались обстоятельства относительно легитимности тех документов, обязательность которых в пакете, необходимом для получения разрешения на строительство, регламентирована ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
На стадии кассационного производства восполнить вышеуказанные недоработки невозможно в силу предела полномочий, предусмотренных для кассационной инстанции ст. 286 АПК РФ.
При таких обстоятельствах судебные акты подлежат отмене и направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует учесть вышеизложенное, установить все существенные обстоятельства дела, дать им надлежащую оценку, рассмотреть дело с правильным применением норм материального и процессуального права и принять по делу законное и обоснованное решение.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.02.2016 по делу в„– А47-9999/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.А.ПОРОТНИКОВА

Судьи
Н.Н.СУХАНОВА
Е.О.ЧЕРКЕЗОВ


------------------------------------------------------------------