АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 февраля 2016 г. в„– Ф09-11985/15

Дело в„– А47-7562/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 19 февраля 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Черкезова Е.О.,
судей Гусева О.Г., Вдовина Ю.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - Управление, антимонопольный орган), общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Совин" (далее - общество) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.09.2015 по делу в„– А47-7562/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
Управления - Ермакова Е.А. (доверенность от 12.01.2016 в„– 93);
общества - Гонышев А.А. (доверенность от 25.01.2016), Симоненко А.В. (доверенность от 25.01.2016).

Департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Управлению о признании незаконными решения от 21.05.2015 по делу в„– 06-05-05/2015 и предписания от 04.06.2015.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество.
Решением суда первой инстанции от 29.09.2015 (судья Сиваракша В.И.) заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 (судьи Малышева И.А., Баканов В.В., Тимохин О.Б.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе общество просит названные судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.
Заявитель кассационной жалобы считает, что принимая факт наличия у общества зарегистрированного права собственности на объект недвижимости, в силу которых хозяйствующий субъект имеет исключительное право на приватизацию земельного участка в порядке ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, в настоящем случае действия Департамента по отказу в предоставлении земельного участка в собственность по основаниям, не предусмотренным Земельным кодексом Российской Федерации, создают хозяйствующему субъекту препятствия в осуществлении хозяйственной деятельности, что выразилось в несении дополнительных временных и материальных затрат и невозможности распоряжения земельным участком при осуществлении предпринимательской деятельности и такие действия Департамента являются нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон в„– 135-ФЗ).
Кроме того, общество полагает, что удовлетворяя требования Департамента суды разрешили земельный спор между Департаментом и обществом и установили, что обществом не соблюдены условия для реализации исключительного права на выкуп земельного участка в порядке ч. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
Общество также ссылается на то, что суды не проверили соответствие испрашиваемой площади земельного участка нормам отвода земель для конкретных видов деятельности, в частности для эксплуатации склада продуктов питания, принадлежащего обществу. Земельный участок с кадастровым номером 56:44:0102005:277 в испрашиваемом размере был сформирован и поставлен на кадастровый учет под размещение и эксплуатацию пищевого склада, принадлежащего обществу на праве собственности в установленном законом порядке, и на момент подачи обществом заявления о выкупе названного участка законные основания для пересмотра его площади либо границ отсутствовали.
Общество считает, что при рассмотрении дела, судом первой инстанции были допущены процессуальные нарушения: в нарушение ст. ст. 126, 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принято к производству заявление Департамента без приложенных к нему свидетельства о государственной регистрации Департамента в качестве юридического лица и сведений из ЕГРЮЛ; после привлечения общества в качестве третьего лица по делу, заявителем не были направлены в его адрес ни копия заявления, ни прилагаемых к нему документов. Несмотря на то, что общество самостоятельно ознакомилось с материалами дела и было готово к рассмотрению дела по существу, судебные акты по делу не содержат результатов оценки действий заявителя с позиций злоупотребления им процессуальными правами.
По мнению общества, рассматриваемые действия Департамента подпадают под квалифицирующий признак ограничения конкуренции, определенный п. 17 ст. 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ как установление органами местного самоуправления, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В кассационной жалобе антимонопольный орган просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Департаментом требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.
Управление считает, что недостижение цели строительства в данном случае не может рассматриваться в качестве основания для отказа в предоставлении земельного участка.
Кроме того, антимонопольный орган не согласен с выводами судов об отсутствии доказательств ограничения конкуренции, поскольку отказ в предоставлении земельного участка выдан хозяйствующему субъекту, и учитывая, что он не соответствует требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, названные действия Департамента не могли не отразиться на экономическом положении общества.
В отзыве на кассационные жалобы Департамент отмечает, что факт формирования и постановка на кадастровый учет земельного участка не может являться основанием для предоставления данного участка в собственность.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения.
Как следует из материалов дела, Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области проведены торги на право заключения договора аренды земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, расположенного в административном центре Оренбургской области - городе Оренбурге, с кадастровым номером 56:44:0102005:277, площадью 34374 +65 кв. м, с местоположением: Оренбургская область, г. Оренбург, Шарлыкское шоссе, земельный участок расположен в центральной части кадастрового квартала 56:44:0102005, с разрешенным использованием: земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического снабжения, сбыта и заготовок, для строительства склада продуктов питания (далее земельный участок). Победителем торгов, согласно протоколу от 31.07.2013 в„– 323, признано общество.
Земельный участок поставлен на кадастровый учет, что подтверждается выпиской из государственного кадастра недвижимости от 01.04.2013 в„– 56/13-101282. Между Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 01.08.2013 в„– 06-03-09/134, государственная собственность на который не разграничена, расположенного в административном центре Оренбургской области - городе Оренбурге (далее - договор).Согласно п. 2 договора установлены ориентировочные требования к застройке земельного участка: строительство объекта возможно при условии соблюдения градостроительных, противопожарных и санитарных норм; согласования с балансодержателями на перенос инженерных сетей ориентировочные параметры проектируемого объекта: площадь застройки не менее 5 000 кв. м, не более 23 450 кв. м, этажность 1 - 2 этажей; в соответствии с п. 8.6 СП 42.13330.2011 "СНиП 1.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" предусмотреть полосу древесно-кустарниковых насаждений шириной не менее 20 м; необходимо выполнить инженерно-геодезические изыскания для уточнения площади, границ земельного участка, наличия и прохождения инженерных коммуникаций.
Срок действия договора аренды земельного участка: с 31.07.2013 по 30.07.2016.
Договор аренды земельного участка зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области. Архитектурный проект пищевых складов утвержден главным архитектором города Оренбурга 17.06.2014, на земельном участке запланировано строительство четырех пищевых складов.
Управлением градостроительства и архитектуры Департамента обществу 08.07.2014 выдано разрешение в„– RU56301000-2514Г на строительство объекта капитального строительства - пищевого склада в„– 1, общая площадь объекта - 1038,46 кв. м. Обществу 27.10.2014 выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию в„– RU56301000-13014 - пищевого склада в„– 1, общая площадь застройки - 995 кв. м.
Общество 22.12.2014 зарегистрировало право собственности на здание, назначение: нежилое, 1-этажный, общая площадь 995 кв. м, адрес (местонахождение) объекта: Оренбургская область, г. Оренбург, шоссе Шарлыкское, 34/1.
Распоряжением Департамента от 30.12.2014 в„– 7820-р уточнены характеристики земельного участка с кадастровым номером 56:44:0102005:277, площадью 34374 кв. м. На земельном участке расположен одноэтажный пищевой склад.
Общество обратилось в Департамент с заявлением от 23.12.2014 о предоставлении земельного участка, на котором расположены здания, строения, сооружения на основании ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации.
Управлением землепользования и развития пригородного хозяйства администрации города Оренбурга отказано обществу в предоставлении в собственность земельного участка, поскольку не достигнута цель строительства, а именно размещение четырех одноэтажных зданий складов, каждый площадью 1057,25 кв. м.
Общество 11.02.2015 повторно обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность.
Департаментом 12.02.2015 получено предостережение Прокуратуры города Оренбурга о недопустимости нарушений земельного законодательства, поскольку предоставление земельных участков, в том числе обществу, без доказательств, подтверждающих необходимость использования земельного участка испрашиваемой площади, может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц, а также муниципального образования "город Оренбург".
Уведомлением от 24.02.2015 Управлением землепользования и развития пригородного хозяйства администрации города Оренбурга повторно обществу отказано в предоставлении земельного участка, поскольку не достигнута цель строительства.
Общество 26.02.2015 обратилось в Управление с заявлением о нарушении Департаментом положений п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
В отношении Департамента возбуждено дело в„– 06-05-05/2015 о нарушении антимонопольного законодательства по части 1 ст. 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ, решением антимонопольного органа от 04.06.2015 Департамент признан нарушившим п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ, Департаменту 04.06.2015 выдано предписание о прекращении нарушения, совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Антимонопольным органом сделан вывод о том, что действия Департамента, выразившиеся в необоснованных ответах по тому основанию, что земельный участок площадью большей, чем площадь застройки (995 кв. м), невозможно выкупить до тех пор, пока не будет достигнута цель строительства, а именно размещение четырех одноэтажных складов, каждый площадью 1057.25 кв. м, не соответствуют действующему законодательству и препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности, в том числе в связи с отсутствием доступа к земельным ресурсам, созданием административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, материальным затратам общества.
Предписанием Департамент обязывался до 10.07.2015 отозвать письмо от 24.02.2015 в„– 1647/15, повторно рассмотреть заявление общества от 11.02.2015.
Полагая, что названные решения и предписания Управления незаконны, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суды, сделав вывод о том, что на земельном участке возведен и введен в эксплуатацию только один объект - пищевой склад в„– 1, иные объекты недвижимости, строительство которых запланировано на спорном земельном участке, в эксплуатацию не введены, удовлетворили заявленные требования. Кроме того, судами указано, что доказательств того, что цель, в соответствии с которой обществу был предоставлен земельный участок, достигнута, а также, что весь земельный участок с кадастровым номером 56:44:0102005:277 площадью 34374 кв. м необходим для использования пищевого склада в„– 1 площадью 955 кв. м, не представлено.
Суд кассационной инстанции исходит из следующего.
Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Названные запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти и местного самоуправления в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Пунктом 7 ст. 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона в„– 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
В силу ч. 1 ст. 39 Федерального закона в„– 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.
Судами верно указано, что из совокупности приведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом, либо соответствующим органом действующего законодательства привело, либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
Не всякое нарушение действующего законодательства влечет с необходимостью нарушение Федерального закона в„– 135-ФЗ.
При этом предметом настоящего спора является не проверка законности действий Департамента при предоставлении земельного участка конкретному заявителю, а правомерность ненормативного акта антимонопольной службы по установлению в действиях Департамента именно нарушений конкуренции.
Следовательно, выводы судов первой и апелляционной инстанции о законности (незаконности) действий Департамента при предоставлении земельного участка обществу не имеют правового значения для разрешения настоящего спора и подлежат исключению из мотивировочных частей судебных актов.
Земельный спор может быть разрешен в установленном законом порядке.
Правоотношения между Департаментом и обществом по предоставлению земельного участка в собственность в порядке ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации внутренне не предусматривают наличие конкуренции. Поэтому антимонопольному органу следовало установить, что Департамент при схожих фактических обстоятельствах предоставляет земельные участки, многократно превышающие площадь застройки, другим хозяйствующим субъектам.
Подобных случаев антимонопольным органом при принятии обжалуемых решения и предписания не установлено.
Таким образом, наличие в действиях Департамента вменяемого антимонопольным органом нарушения п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ следует признать не доказанным.
В этой части выводы судов первой и апелляционной инстанции являются правильными.
Кроме того, суд кассационной инстанции полагает, что испрашивая земельный участок в собственность в размере, превышающем площадь застройки более чем в 34 раза, не предпринимая соответствующих действий по исполнению условий договора о строительстве остальных объектов, общество само пытается избежать конкуренции. По истечении срока действия договора аренды без оформления участка в собственность общества, оставшиеся объекты могут быть построены другими лицами с соблюдением конкурентных процедур.
При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о наличии обстоятельств для признания оспариваемых ненормативных актов Управления незаконными.
Доводы, указанные в кассационных жалобах общества и Управления, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями гл. 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Их переоценка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Допущенные нарушения норм процессуального права не привели к принятию неправильного решения. С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.09.2015 по делу в„– А47-7562/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области, общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Совин" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.О.ЧЕРКЕЗОВ

Судьи
О.Г.ГУСЕВ
Ю.В.ВДОВИН


------------------------------------------------------------------