АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 марта 2016 г. в„– Ф09-462/16

Дело в„– А47-5885/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Василенко С.Н.,
судей Гусева О.Г., Вдовина Ю.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области (далее - Управление) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 14.09.2015 по делу в„– А47-5885/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2015 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Министерство социального развития Оренбургской области (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению о признании недействительным представления от 05.05.2015 в„– 53-06-07/13-889 о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также о принятии мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок до 11.06.2015 как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - представление).
Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 14.09.2015 (судья Вернигорова О.А.) заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного от 20.11.2015 (судьи Баканов В.В., Тимохин О.Б., Малышева И.А.) решение суда первой инстанции от 14.09.2015 оставлено без изменения, апелляционная жалоба Управления - без удовлетворения.
Управление обратилось в Арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, в том числе ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 22.06.2006 в„– 23), на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.
Заявитель указывает, что основанием для вынесения оспариваемого представления послужили образовавшийся остаток неиспользованных средств субвенций по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 в размере 35 507 571,62 руб., а также допущенные арифметические ошибки при направлении заявки на дополнительную потребность в средствах федерального бюджета.
По мнению Управления, допущенные Министерством арифметические ошибки, свидетельствуют о невнимательном отношении должностных лиц заявителя к выполнению возложенных обязанностей и нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств. Управление также полагает, что другие регионы России, нуждающиеся в государственной гарантии, были лишены права на дополнительную поддержку по оплате жилищно-коммунальных услуг, так как Министерством доведенные лимиты бюджетных обязательств в полном объеме не освоены и не нашли своего целевого применения.
Министерство в отзыве просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что Управлением в период с 09.04.2015 по 23.04.2015 проведена выездная проверка и в отношении использования Министерством в 2014 году средств субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 в„– 861 "Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 в„– 861), по результатам которой установлен факт неэффективного использования бюджетных средств: остаток неиспользованных средств субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 составил 33 507 571 руб. 62 коп.
По итогам указанной проверки Управлением выдано представление от 05.05.2015 в„– 53-06-07/13-889, в котором указано на необходимость рассмотрения информации об указанных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также на необходимость принятия мер по устранению выявленных нарушений и (или) устранению причин и условий их совершения в срок до 11.06.2015.
Полагая, что названное представление является недействительным, Министерство обратилось в суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействий) органов, осуществляемых публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого решения и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение или действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с п. 1 - 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 в„– 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 в„– 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Пунктом 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 в„– 89н (далее - Положение о территориальных органах Росфиннадзора) установлено, что территориальные органы Росфиннадзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 166.2 Кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации.
В статье 269.2 указанного Кодекса определены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Таким образом, Управление при проведении проверки и вынесении представления действовало в пределах полномочий, установленных Кодексом и в соответствии с Положением о территориальных органах Росфиннадзора и Правилами осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.
Федеральным законом от 02.12.2013 в„– 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Федеральный закон от 02.12.2013 в„– 349-ФЗ) утверждена ведомственная структура расходов на 2014 г. по кодам: глава 092 "Министерство финансов Российской Федерации", раздел 1000 "Социальная политика", подраздел 1003 "Социальное обеспечение населения", целевая статья 0315250 "Субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в рамках подпрограммы "Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", вид расходов 500 "Межбюджетные трансферты".
В соответствии с данными таблицы в„– 16 "Распределение субвенций на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год" приложения в„– 34 к Федеральному закону от 02.12.2013 в„– 349-ФЗ первоначальное распределение субвенции бюджету Оренбургской области на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 2014 год составило в сумме 2 235 885,3 тыс. руб.
Законом Оренбургской области от 10.12.2013 "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" утверждено поступление в доходную часть областного бюджета на 2014 год субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сумме 2 474 385,50 руб., а также ведомственная структура расходов областного бюджета на 2014 год, в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан по следующим кодам: главе 835 "Министерство социального развития Оренбургской области", разделу 1000 "Социальная политика", подразделу 1003 "Социальное обеспечение населения", целевой статье 0315250 "Оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан", видам расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд" в сумме 36 500 000 руб., 313 "Пособия, компенсации, меры социальной поддержки по публичным нормативным обязательствам" в сумме 2 437 885,5 руб.
В соответствии с постановлением Правительства Оренбургской области от 31.07.2013 в„– 655-п "О создании государственного казенного учреждения Оренбургской области "Центр социальной поддержки населения" (далее - постановление от 01.07.2013 в„– 655-п) целью деятельности указанного казенного учреждения является исполнение государственных функций по своевременному и правильному назначению, начислению, выплате и перерасчету пособий, компенсаций и иных социальных выплат, обеспечению государственных социальных гарантий и прав граждан на социальную защиту в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Оренбургской области.
Пунктом 4.3 постановления от 31.07.2013 в„– 655-п установлено, что Министерство осуществляет финансовое обеспечение исполнения государственных функций Центром соцподдержки в пределах средств, предусмотренных Министерству по разделу "Социальная политика".
Уточненная бюджетная смета Центра соцподдержки на 2014 год от 25.12.2014 утверждена Министром социального развития Оренбургской области за счет средств субвенции на сумму 2 474 385,5 тыс. руб, в том числе: 1) по виду расходов 244 в сумме 36 500 тыс. руб.: на оплату услуг связи (КОСГУ 221) - 23 967 тыс. руб.; на оплату коммунальных услуг (КОСГУ 223) - 4 000 тыс. руб.; на оплату аренды имущества (КОСГУ 224) - 1 593 тыс. руб.; на оплату работ, услуг по содержанию имущества (КОСГУ 225) 300 тыс. руб.; на оплату прочих работ, услуг (КОСГУ 226) - 6 640 тыс. руб.; 2) по виду расходов 313 в сумме 2 437 885,50 тыс. руб.: на выплату пособий по социальной помощи населению (КОСГУ 262) - 2 437 885,5 тыс. руб.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 в„– 861 утверждена методика распределения субвенций и Правила предоставления субвенций (далее - Правила).
Согласно п. 2 указанных Правил субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, установленных Министерству финансов Российской Федерации на цели, предусмотренные п. 1 Правил.
Не использованные в отчетном финансовом году остатки субвенций подлежат возврату в доход федерального бюджета органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по возврату остатков субвенций, в соответствии с требованиями, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.
В случае если неиспользованный остаток субвенций не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
Правительство Оренбургской области, в соответствии с п. 4 указанных Правил, приняло Постановление от 29.09.2008 в„– 359-п "О форме предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг", которым установлена денежная форма предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг с 01.01.2010 и утвержден порядок предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим в Оренбургской области (далее - Порядок).
Согласно п. 1 Порядка ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - ежемесячная денежная компенсация) предоставляется гражданам, имеющим право на указанные меры социальной поддержки в соответствии с Законом Российской Федерации от 15.05.1991 в„– 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральными законами от 12.01.1995 в„– 5-ФЗ "О ветеранах", от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 26.11.1998 в„– 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", от 10.01.2002 в„– 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" и Законами Оренбургской области от 02.11.2004 в„– 1523/254-Ш-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, и лиц, проработавших в тылу в период с 22.06.1941 по 09.05.1945 не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны", от 02.11.2004 в„– 1524/255-Ш-ОЗ "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" и от 12.01.2005 в„– 1756/284-III-03 "О мерах социальной поддержки многодетных семей".
Как следует из материалов дела, в период проведения Управлением проверки произведена встречная проверка использования в 2014 году средств субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий по обеспечению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 в„– 861 в Министерстве за период с 01.01.2014 по 31.12.2014, по результатам которой установлено:
на 01.01.2014 числился остаток неиспользованной субвенции в сумме 16 050,96 тыс. руб., который был возвращен своевременно в доход федерального бюджета платежным поручением от 21.01.2014 в„– 5650846;
остаток неиспользованных средств субвенции на лицевом счете на 01.01.2015 составил 26,70 тыс. руб., который был своевременно возвращен в доход федерального бюджета платежным поручением от 28.01.2015 в„– 745386 (заявка на возврат от 27.01.2015 в„– 59);
остаток неиспользованных средств субвенции по лимитам бюджетных обязательств на 01.01.2015 составил 35 507,6 тыс. руб.
В Министерстве в ходе встречной проверки установлено, что, согласно данным отчета Министерства финансов по приказу от 27.12.2007 в„– 158н (исх. от 19.01.2015 г в„– 07/07-08/86):
- количество лиц, имеющих право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, в отчетном периоде всего 265 745 человек, - поступило средств из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации с начало года в сумме 2 474 385,50 тыс. руб.;
- произведено расходов из бюджета субъекта Российской Федерации с начала года (кассовые расходы) в сумме 2 438 878 тыс. руб.;
- остаток неиспользованных средств на конец отчетного периода в сумме 35 507,60 тыс. руб.
В письме от 13.10.2014 в„– 9562/09 Министерство направило уточненную заявку в Министерство финансов Российской Федерации на перечисление субвенций из федерального бюджета для предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 2014 год, согласно которому расчетная прогнозная потребность на 2014 год в средствах исходя из анализа фактических расходов за январь - октябрь 2014 года составила 2 474 385,50 тыс. руб., объем утвержденных ассигнований на 2014 год - 2 235 885,30 тыс. руб., при этом дополнительная потребность в средствах субвенции на 2014 год составила 238 500,20 тыс. руб.
Прогнозный объем кассовых выплат в 2014 году с учетом объема кассовых расходов за период январь - сентябрь 2014 года и рассчитанного прогноза кассовых выплат на период октябрь - декабрь составил 2 474 385,50 руб.
Из материалов дела также усматривается, что Управление в ходе проверки пришло к выводу о том, что указанная в заявке на перечисление средств из федерального бюджета бюджету Оренбургской области к письму Министерства от 13.10.2014 в„– 9562/09 дополнительная потребность в средствах федерального бюджета в сумме 238 500,20 тыс. руб., рассчитана с использованием недостоверных сведений о кассовых расходах за период январь - сентябрь 2014 г., указав на наличие арифметических ошибок, при этом отметив, что Министерство располагало сведениями о фактических расходах за период январь - сентябрь 2014 года, о чем свидетельствуют отчет по форме 0503127 по состоянию на 01.10.2014 и отчет по приказу от 27.12.2007 в„– 158н по итогам 3 квартала 2014 года, направленные в Министерство финансов Оренбургской области.
Исследовав и оценив, в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела документы, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь ст. 34 Кодекса, п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", пришли к правильному выводу о том, что Управлением, в нарушение ст. 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не доказан тот факт, что Министерство нарушило пределы предоставленных ему полномочий, неэффективно использовало бюджетные средства, и что поставленные перед ним задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или Министерством мог быть достигнут лучший результат.
Суд апелляционной инстанции также отметил, что наличие остатка неиспользованных средств, само по себе не может быть расценено в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета.
При таких обстоятельствах, суды правомерно удовлетворили требования заявителя, сделав вывод о том, что оспариваемое представление не соответствует требованиям законодательства Российской Федерации.
Доводы заявителя жалобы были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, им дана надлежащая правовая оценка.
Эти доводы направлены на переоценку доказательств, что в полномочия суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит.
Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 14.09.2015 по делу в„– А47-5885/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
С.Н.ВАСИЛЕНКО

Судьи
О.Г.ГУСЕВ
Ю.В.ВДОВИН


------------------------------------------------------------------