АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 ноября 2016 г. в„– Ф09-10238/16

Дело в„– А76-27694/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 25 ноября 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Гусева О.Г.,
судей Сухановой Н.Н., Жаворонкова Д.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РН-Карт-Челябинск" (далее - общество) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016 по делу в„– А76-27694/2015 Арбитражного суда Челябинской области.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
общества - Томилова Ю.С. (доверенность от 11.01.2016);
Прокуратуры Челябинской области - Балакина И.Н. (доверенность от 13.10.2016 в„– 8/2-15-2016);
Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Челябинский государственный университет" (далее - ФГБОУ ВПО "ЧелГУ") - Борзенкова А.Г. (доверенность от 20.02.2015 в„– 8).

Первый заместитель прокурора Челябинской области обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к администрации г. Челябинска (далее - администрация) о признании недействительным разрешения от 14.11.2014 в„– RU74315000-320-г-2014 на строительство объекта капитального строительства автозаправочной станции (шифр проекта 525/01.1-2013) по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска, выданное обществу.
Определением Арбитражного суда Челябинской области от 16.11.2015, а также протокольным определением от 22.03.2016, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество, ФГБОУ ВПО "ЧелГУ", Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска (далее - управление).
Решением суда от 05.04.2016 (судья Белякович Е.В.) в удовлетворении заявленного требования отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016 (судьи Скобелкин А.П., Бояршинова Е.В., Малышева И.А.) решение суда отменено, требование первого заместителя прокурора Челябинской области удовлетворено. Суд признал недействительным разрешение администрации в„– RU74315000-320-г-2014 на строительство объекта капитального строительства автозаправочной станции (шифр проекта 525/01.1-2013) по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска, выданное 14.11.2014 обществу.
В кассационной жалобе общество просит постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда отменить, решение Арбитражного суда Челябинской области оставить в силе, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Заявитель жалобы указывает на то, что поскольку разрешение администрации в„– RU74315000-320-Г-2014 на строительство автозаправочной станции (шифр проекта 525/01.1-2013) по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе города Челябинска выдано 14.11.2014, следовательно, установленный законом срок для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного ненормативного правового акта истек 14.02.2015; прокуратура Челябинской области обратилась в Арбитражный суд Челябинской области 09.11.2015, что свидетельствует о пропуске срока на подачу заявления в суд.
Заявитель жалобы указывает на то, что прокуратура Челябинской области в обоснование ходатайства о восстановлении срока для подачи заявления об оспаривании разрешения от 14.11.2014 в„– RU74315000-320-г-2014 неправомерно ссылалась на то, что о незаконном акте администрации она узнала 02.10.2015 из информации, поступившей в прокуратуру Челябинской области от управления, поскольку в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 в„– 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 в„– 15) течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта, а не со дня, когда заявителю стало известно об оспариваемом акте; пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок, однако прокуратурой Челябинской области не предоставлялись доказательства, что им до истечения срока или в иной разумный срок предпринимались меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо у него отсутствовала возможность, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок. Таким образом, несвоевременное выявление прокуратурой Челябинской области нарушений прав неопределенного круга лиц само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления в суд; иных причин, объективно препятствующих органам прокуратуры выявить факт выдачи разрешения в ноябре 2014 года, в ходатайстве о восстановлении срока не приведено, следовательно, срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пропущен прокуратурой Челябинской области без уважительных причин, в связи с чем она утратила право на совершение процессуальных действий в соответствии с ч. 1 ст. 115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Заявитель жалобы считает неправильными выводы суда апелляционной инстанции о том, что строительство автозаправочной станции на спорном земельном участке незаконно, а оспариваемое разрешение на строительство автозаправочной станции выдано администрацией в нарушение ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
По мнению заявителя жалобы, довод о несоответствии градостроительного плана в„– RU74315000-0000000002677, утвержденного распоряжением администрации от 01.08.2011 в„– 4764-С, Правилам землепользования и застройки г. Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 09.10.2012 в„– 37/13, не мог быть предметом исследования при рассмотрении спора на стадии апелляционного производства и служить основанием для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения требования прокуратуры Челябинской области, так как был заявлен прокуратурой Челябинской области на стадии апелляционного рассмотрения спора, не указан в апелляционной жалобе; данный довод не был заявлен в суде первой инстанции ни прокуратурой Челябинской области, ни ФГБОУ ВПО "ЧелГУ", соответственно, он не был предметом исследования в суде первой инстанции; приняв к рассмотрению данный довод и приобщив к материалам дела новые доказательства без обоснования прокуратурой Челябинской области невозможности их предоставления в суд первой инстанции, суд апелляционной инстанции нарушил нормы процессуального права.
Администрация и ФГБОУ ВПО "ЧелГУ" представили отзывы на кассационную жалобу, в котором просят оставить обжалуемый судебный акт без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, распоряжением первого заместителя Главы города Челябинска от 18.02.2010 в„– 1244-д "Об утверждении схемы в„– 004075-06-2009 расположения земельного участка" обществу утверждена схема в„– 004075-06-2009 расположения земельного участка на кадастровом плане территории по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска для размещения автозаправочной станции; 02.04.2010 сведения об указанном земельном участке внесены в государственный кадастр недвижимости, кадастровый номер земельного участка 74:36:0616001:108; на основании распоряжения администрации г. Челябинска от 23.03.2011 в„– 1597 по договору краткосрочной аренды земли от 08.11.2011 УЗ в„– 008916-К-2011 обществу на праве аренды был предоставлен земельный участок с кадастровым номером 74:36:0616001:108 площадью 2898 кв. м, расположенный по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска для строительства автозаправочной станции.
По заявлению общества от 27.05.2011 в„– 10271 Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации разработан градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 74:36:0616001:108, который утвержден распоряжением заместителя Главы администрации по вопросам градостроительства от 01.08.2011 в„– 4764-с; 28.08.2014 общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство автозаправочной станции на земельном участке по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска; 14.11.2014 администрация выдала обществу разрешение в„– RU74315000-320-г-2014 на строительство автозаправочной станции (шифр проекта 525/01.1-2013) по ул. Братьев Кашириных в Калининском районе г. Челябинска.
Полагая, что выдача разрешения на строительство является незаконной, первый заместитель прокурора Челябинской области обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что проектируемая автозаправочная станция, не относится к объектам, которые в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами, а также к объектам, связанным с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, и иным объектам, указанным в ч. 3.4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проведение государственной экспертизы проектной документации данного объекта капитального строительства не требуется.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, пришел к выводу о том, что поскольку градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 74:36:0616001:108 не соответствует градостроительной документации в части видов разрешенного использования земельного участка, у администрации отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемого разрешение на строительство автозаправочной станции.
Вывод суда апелляционной инстанции является правильным, основанным на материалах дела и соответствует требованиям действующего законодательства.
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Применительно к ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок (п. 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 в„– 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").
Суд апелляционной инстанции, указав на наличие уважительных причин пропуска срока обращения прокурора в суд: отсутствие у прокурора возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок, фактически восстановил пропущенный срок, рассмотрев заявление прокурора по существу.
Согласно ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.
В соответствии с ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
На основании ч. 4 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 - 6 указанной статьи и другими федеральными законами.
В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением правоустанавливающих документов на земельный участок; градостроительного плана земельного участка; материалов, содержащихся в проектной документации (п. 1, 2, 3 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 и 9 данной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Таким образом, в случае непредставления необходимых документов или несоответствия проектной документации градостроительному плану уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган обязан отказать в выдаче такого разрешения.
Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, обществом с заявлением о выдаче разрешения на строительство был представлен градостроительный план земельного участка, составленный по состоянию на 01.08.2011, в котором указано, что градостроительный регламент земельного участка установлен в составе Правил землепользования и застройки г. Челябинска, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 в„– 36/8; земельный участок расположен в зоне инженерной и транспортной инфраструктуры К.8, к видам разрешенного землепользования которых отнесено размещение автозаправочных станций.
Согласно п. 3.1 указанного градостроительного плана заявленный объект (автозаправочная станция) соответствует разрешенному виду использования земельного участка.
Правила землепользования и застройки содержат порядок их применения и внесения изменений; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (ч. 1, 2, 3 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу ст. 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из градостроительной документации, применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в градостроительной документации в отношении территории, на которой расположен данный участок.
В градостроительном плане дается характеристика земельного участка и возможность его использования, в том числе и возможность осуществления строительства на нем соответствующих объектов с учетом расположения земельных участков в определенных территориальных зонах и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При этом в силу ч. 5 ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
Таким образом, градостроительная документация представляет собой совокупность правил землепользования и застройки, градостроительного регламента, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые установлены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный конкретный участок.
Градостроительный план земельного участка в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации не является документом, разрешающим строительство каких-либо объектов на данном земельном участке.
Поскольку градостроительный план земельного участка носит производный характер, в случае внесения каких-либо изменений в утвержденную документацию о планировке и межевании территории, в правила землепользования и застройки, в градостроительные регламенты, соответствующая выписка из указанных документов (градостроительный план земельного участка), сделанная до внесения соответствующих изменений, сохраняет свою актуальность только в части не противоречащей градостроительной документации, в остальной части необходимые сведения дополняются непосредственно положениями действующей градостроительной документации и, в том числе, правил землепользования и застройки.
Решением Челябинской городской Думы от 09.10.2012 в„– 37/13, вступившим в законную силу 12.10.2012, утверждены новые Правила землепользования и застройки г. Челябинска согласно которым земельный участок, предоставленный обществу, отнесен к зоне инженерной и транспортной инфраструктуры, магистрали городского и районного значения (зона К.3.1, для которой градостроительные регламенты не устанавливаются).
Размещение автозаправочных станций в зоне К.3.1 запрещено.
Таким образом, на момент обращения общества 28.08.2014 в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство представленный в составе пакета документов градостроительный план земельного участка не соответствовал градостроительной документации в части видов разрешенного использования земельного участка.
Суд апелляционной инстанции, установив, что администрацией не проведена проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану с учетом видов разрешенного использования земельных участков, указанных в решении Челябинской городской Думы от 09.10.2012 в„– 37/13, сделал правомерный вывод о том, что строительство автозаправочной станции на спорном земельном участке незаконно, а оспариваемое разрешение на ее строительство выдано администрацией в нарушение ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Оснований для переоценки выводов суда апелляционной инстанции, установленных им фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
Доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как они не опровергают выводы суда апелляционной инстанции, направлены на переоценку установленных им обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, были предметом его рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка.
Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.
С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016 по делу в„– А76-27694/2015 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "РН-Карт-Челябинск" - без удовлетворения.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "РН-Карт-Челябинск" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 23.09.2016 в„– 137 при подаче кассационной жалобы государственную пошлину в сумме 1500 руб.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
О.Г.ГУСЕВ

Судьи
Н.Н.СУХАНОВА
Д.В.ЖАВОРОНКОВ


------------------------------------------------------------------