АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 ноября 2016 г. в„– Ф09-9525/16

Дело в„– А34-644/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 22 ноября 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Черкезова Е.О.,
судей Кравцовой Е.А., Поротниковой Е.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - Управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Курганской области от 06.05.2016 по делу в„– А34-644/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2016 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
Управления - Башегурова Ю.А. (доверенность от 31.10.2016 в„– 8).
От Администрации Шатровского района (далее - Администрация, заказчик) поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя. Заявленное ходатайство подлежит удовлетворению на основании ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным решения Управления от 14.12.2015 в„– РНП45-72/2015 об отказе во включении информации в реестр недобросовестных поставщиков.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Кристалл Сервис" (далее - общество).
Решением суда первой инстанции от 06.05.2016 (судья Григорьев А.А.) заявленные требования удовлетворены. Решение Управления от 14.12.2015 в„– РНП45-72/2015 признано недействительным. Суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации путем включения информации об обществе в реестр недобросовестных поставщиков.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2016 (судьи Скобелкин А.П., Кузнецов Ю.А., Малышева И.А.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Управление просит названные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курганской области, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права.
Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами судов по следующим основаниям: суд признавая субъекта предпринимательства недобросовестным поставщиком не оценил наличие (отсутствие) нарушения участником закупки существенных условий контракта; суды, обязывая Управление включить субъекта предпринимательства в реестр недобросовестных поставщиков, не оценили наличие (отсутствие) вины участника закупки, как элемента правонарушения; суды не дали оценки доводам Управления по поводу представления заказчиком новых документов, которые заказчик имел возможность представить на заседание комиссии.
Кроме того, антимонопольный орган отмечает, что при рассмотрении сведений о включении в Реестр недобросовестных поставщиков от антимонопольного органа требуется опровержение презумпции добросовестности. Поскольку законодательство о контрактной системе не раскрывает понятия недобросовестности и не регламентирует процедуру установления фактов, подтверждающих недобросовестность участника закупки, имеются все основания говорить о необходимости применения общеправовых принципов привлечения к юридической ответственности, а именно: установление признаков состава правонарушения, в том числе вины. В связи с этим Управление считает, что отсутствие в решении антимонопольного органа оценки нарушения участником закупки существенных условий контракта и виновности участника закупки не может свидетельствовать об отсутствии у суда обязанности соблюдать презумпцию невиновности. Управление полагает, что вопрос о включении общества в реестр недобросовестных поставщиков подлежит повторному рассмотрению антимонопольным органом.
Управление также ссылается на то, что судами неправильно применены п. 6 ст. 3, ч. 1 ст. 39, ч. 12 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон в„– 44-ФЗ), поскольку единая комиссия не является заказчиком, не выступает стороной контракта, следовательно, названным коллегиальным органом не может быть принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.
В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу управления - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, 24.08.2015 Администрацией на официальном сайте закупок размещено извещение в„– 0143300005115000017 о проведении электронного аукциона, предметом которого являлось заключение контракта на выполнение работ по ремонту электроосвещения и облицовке внутренних стен в здании МКОУ ДОД "Шатровская детско-юношеская спортивная школа".
По результатам проведения названной закупки между Администрацией и обществом (подрядчик) заключен муниципальный контракт от 18.09.2015.
Согласно п. 3.1 контракта, начало выполнения работ установлено - в течение 5 рабочих дней с момента заключения контракта.
То есть работы должны быть начаты подрядчиком в срок до 25.09.2015.
Срок выполнения работ - в течение 15 календарных дней с момента заключения контракта, то есть в срок до 05.10.2015. Окончательный срок сдачи выполненных работ - до 10.10.2015.
В соответствии с п. 4.4.5 контракта, заказчик вправе в любое время до сдачи ему результатов работы принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случае, в том числе, если подрядчик не приступает своевременно к исполнению контракта или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным.
Пунктом 11.2 контракта установлен аналогичный случай одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта. Кроме того, одним из оснований для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта установлено нарушение сроков выполнения работ подрядчиком.
Комиссией заказчика 07.10.2015 составлен акт проверки хода работ в„– 1, из которого следует, что подрядчик в течение 5 рабочих дней с момента заключения контракта к выполнению работ не приступил.
На основании акта от 12.10.2015 проверки хода работ в„– 2 подрядчик к выполнению работ не приступал.
Решением единой комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Шатровского района 14.10.2015 заказчик отказался в одностороннем порядке от исполнения муниципального контракта от 18.09.2015 на основании п. 11.2 контракта и п. 2 ст. 715 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Администрация 25.11.2015 направила в Управление заявление о включении общества в реестр недобросовестных поставщиков.Решением антимонопольного органа 14.12.2015 отказано во включении в реестр недобросовестных поставщиков информации в отношении общества. В действиях Администрации признано нарушение ч. 12 ст. 19 Федерального закона в„– 44-ФЗ, выразившееся в нарушении порядка расторжения контракта в случае одностороннего отказа от исполнения контракта.
Решение Управления мотивировано тем, что решение об одностороннем отказе от исполнения контракта принято единой комиссией заказчика, а не самим заказчиком, что противоречит ч. 12 ст. 19 Федерального закона в„– 44-ФЗ.
Заявитель, не согласившись с данными решением Курганского УФАС от 14.12.2015, обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным.
Суды, сделав вывод о том, что решение от 14.10.2015 об одностороннем отказе заказчика от исполнения муниципального контракта от 18.09.2015 принято уполномоченным лицом и не противоречит положениям ст. 39, 95 Федерального закона в„– 44-ФЗ, удовлетворили заявленные требования. При этом суд первой инстанции обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации путем включения информации об обществе в реестр недобросовестных поставщиков.
Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.
Согласно ч. 8, 9 ст. 95 Федерального закона в„– 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.
Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.
В соответствии с п. 1, 2 ст. 715 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик вправе во всякое время проверять ход и качество работы, выполняемой подрядчиком, не вмешиваясь в его деятельность. Если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков.
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что условие об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта предусмотрено п. 4.4.5, 11.2 муниципального контракта от 18.09.2015.
Пунктом 11.2 контракта установлено также, что одним из оснований для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта является нарушение сроков выполнения работ подрядчиком.
Согласно акту от 12.10.2015 проверки хода работ в„– 2 подрядчик к выполнению работ не приступал.
Подрядчик не приступил к выполнению работ в установленные контрактом сроки и не завершил их в установленный контрактом окончательный срок (до 10.10.2015).
Таким образом, судами верно указано, что у заказчика имелось основание для принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта от 18.09.2015 в силу ч. 8, 9 ст. 95 Федерального закона в„– 44-ФЗ.
На основании ч. 9, 12 ст. 95 Федерального закона в„– 44-ФЗ решение об одностороннем отказе от исполнения контракта должно быть принято заказчиком, то есть Администрацией.
Постановлением Главы Шатровского района от 26.02.2014 в„– 52 утверждено положение о единой комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Шатровского района, утвержден ее состав.
В силу п. 5 названного Положения единая комиссия создана в целях организации и проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а именно: конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений, за исключением осуществления закупки у единственного поставщика.
Согласно Положению об Администрации, утвержденному решением Шатровской районной Думы от 24.11.2015 в„– 27, Уставу Шатровского района Курганской области, принятому решением Шатровской районной Думы от 19.06.2008 в„– 304 Администрацией руководит Глава Администрации. Полномочия Главы Администрации исполняет Глава Шатровского района.
Распоряжением Главы Шатровского района от 6.10.2015 в„– 518-р единая комиссия по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Шатровского района наделена полномочиями на рассмотрение вопроса об одностороннем отказе заказчика от исполнения муниципального контракта от 18.09.2015 и принятие соответствующего решения.
В связи с этим судами верно сделан вывод о том, что решение от 14.10.2015 об одностороннем отказе заказчика от исполнения муниципального контракта от 18.09.2015 принято уполномоченным лицом и не противоречит положениям ст. 95, 39 Федерального закона в„– 44-ФЗ.
Однако вывод судов о возложении на Управление обязанности по включению информации об обществе в реестр недобросовестных поставщиков, является ошибочным в силу следующего.
Статьей 104 Федерального закона в„– 44-ФЗ установлен порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков. В соответствие с указанной нормой, ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.
В силу ч. 2 ст. 104 Федерального закона в„– 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
В случае подтверждения факта уклонения участника размещения заказа от заключения контракта уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение сведений, предусмотренных частью 3 названной статьи, в реестре недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней со дня подтверждения указанного факта (ч. 7 ст. 104 Федерального закона в„– 44-ФЗ).
В соответствие с ч. 10 ст. 104 Федерального закона в„– 44-ФЗ Правительство Российской Федерации постановлением от 25.11.2013 в„– 1062 утвердило Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила).
В силу п. 11 Правил уполномоченный орган осуществляет проверку предоставленных информации и документов на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).
Размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.
Исходя из ст. 104 Федерального закона в„– 44-ФЗ реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа.
В постановлениях от 30.07.2001 в„– 13-П, от 21.11.2002 в„– 15-П Конституционным Судом Российской Федерации отражено, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
Следовательно, для возникновения таких правовых последствий как признание заявителя недобросовестным поставщиком, уклонившимся от заключения государственного контракта, антимонопольный орган не вправе ограничиваться формальным установлением факта несоблюдения положений законодательства, а в рамках выполнения возложенной на него функции обязан выяснить все обстоятельства, определить вину, характер действий и лишь после установления всех перечисленных обстоятельств решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для включения победителя аукциона в реестр недобросовестных поставщиков.
Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение.
Таким образом, административный орган должен установить и сделать вывод о наличии недобросовестного, виновного поведения предпринимателя и, соответственно, принять обоснованное решение о внесении сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков.
В данном деле административный орган не оценил наличие (отсутствие) вины, недобросовестного поведения участника закупки, суды эти обстоятельства также не устанавливали. Следовательно, вывод судов об обязании Управления по включению информации об обществе в реестр недобросовестных поставщиков, как возможном способе восстановления нарушенного права, является преждевременным.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части возложения на Управление обязанности включить информацию об обществе в реестр недобросовестных поставщиков.
Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 06.05.2016 по делу в„– А34-644/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2016 по тому же делу отменить в части возложения на Управление Федеральной антимонопольной службы по Курганской области обязанности включить информацию об ООО "Кристалл Сервис" в реестр недобросовестных поставщиков.
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.О.ЧЕРКЕЗОВ

Судьи
Е.А.КРАВЦОВА
Е.А.ПОРОТНИКОВА


------------------------------------------------------------------