АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2016 г. в„– Ф09-7423/16

Дело в„– А76-1382/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июля 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 20 июля 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Вдовина Ю.В.,
судей Ященок Т.П., Жаворонкова Д.В.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Урал" Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.02.2016 по делу в„– А76-1382/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2016 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
учреждения - Климова В.В. (доверенность от 29.12.2015 в„– 145);
Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области (далее - управление, Росфиннадзор) - Ищенко С.И. (доверенность от 29.12.2015).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к управлению с требованиями о признании незаконными действий по проведению проверки использования бюджетных средств, предусмотренных на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения (далее - ремонт дорог) в рамках государственной программы "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 в„– 319 (далее - государственная программа "Развитие транспортной системы"), в учреждении за 2013 год и первое полугодие 2014 года по программе управления, в период с 26.08.2014 по 01.10.2014; о признании недействительным и отмене акта выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113; о признании незаконными действий по вынесению акта выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113; о признании недействительным и отмене представления от 13.11.2014 в„– 69-08-30/3924; о признании незаконными действий по вынесению представления от 13.11.2014 в„– 69-08-30/3924; о признании незаконными действий по направлению в правоохранительные органы и иные государственные органы акта выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113 и информации об установлении нарушений в действиях учреждения, выявленных в результате проведенной проверки (с учетом уточнений, принятых арбитражным судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Решением суда от 03.02.2016 (судья Наконечная О.Г.) производство по делу по требованию о признании недействительным акта выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113 прекращено. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2016 (судьи Скобелкин А.П., Иванова Н.А., Малышева И.А.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе учреждение просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Заявитель жалобы ссылается на отсутствие у управления оснований для проведения внеплановой выездной проверки использования бюджетных средств, предусмотренных на ремонт дорог в рамках государственной программы "Развитие транспортной системы", а также на отсутствие нормативного и документального обоснования правильности выводов управления о неправомерном расходовании учреждением средств федерального бюджета и о завышении начальной (максимальной) цены контрактов.
Отзыва на кассационную жалобу управлением не представлено.

При рассмотрении спора судами установлено, что управлением в период с 26.08.2014 по 01.10.2014 в отношении учреждения проведена выездная проверка использования бюджетных средств, предусмотренных на период с 2013 по 2014 год на ремонт дорог в рамках государственной программы "Развитие транспортной системы" (проверяемый период 2013 год и первое полугодие 2014 года), по итогам которой составлен акт от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113, согласно которому в действиях учреждения установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
Учреждение представило возражения по акту выездной проверки от 22.10.2014 в„– АЛ-4666, которые получены управлением 22.10.2014.
В адрес учреждения 14.11.2014 поступило представление управления от 13.11.2014 в„– 69-08/30/3924, согласно которому в результате проведенной проверки в действиях учреждения установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с п. 2 ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), п. 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 в„– 1092 (далее - Правила осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере) управление потребовало от учреждения в срок до 15.12.2014 рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (п. 1 - 7); принять меры по устранению выявленных нарушений (п. 3); устранить причины и условия выявленных нарушений (п. 1 - 2, 4 - 7).
О результатах исполнения настоящего представления с приложением копий приказов по результатам проверки, плана мероприятий по устранению нарушений и недопущению их впредь (в случае их издания), а также копии документов, заверенных в установленном порядке, подтверждающих принятие мер по устранению причин и условий совершения нарушений и недопущению их в дальнейшем (приказы, бухгалтерские справки, квитанции, платежные поручения, акты сверок и другие), следовало проинформировать управление не позднее 24.12.2014.
В резолютивной части названного представления указано, что неисполнение последнего в установленный срок влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также, что настоящее представление может быть обжаловано в установленном законом порядке в суд, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора.
Несогласие с вышеуказанными действиями, актом выездной проверки и представлением управления послужило поводом для обращения учреждения в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Суд первой инстанции, прекращая производство по делу в части оспаривания акта выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113, исходил из неподведомственности дела в данной части арбитражному суду.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований в остальной части, суд первой инстанции исходил из доказанности материалами дела и обоснованности нарушений, указанных в представлении от 13.11.2014 в„– 69-08-30/3924.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.
Выводы судов являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Порядок оспаривания ненормативных правовых актов и решений государственных органов регламентирован положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 в„– 77, Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Согласно ст. 166.2 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации.
Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в ст. 269.2 Бюджетного кодекса.
На основании подп. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 в„– 89н (далее - Положение о территориальных органах), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.
Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса).
В силу ч. 1 ст. 270.2 Бюджетного кодекса в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (ч. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса).
Судами установлено, что основанием для выдачи оспариваемого представления явились выводы управления о нарушении учреждением бюджетного законодательства.
Выездная проверка проведена на основании приказа временно исполняющего обязанности руководителя управления от 22.08.2014 в„– 113 "О назначении контрольного мероприятия" в соответствии с внеплановым централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 25.07.2014 в„– ДБ-14-25а/1749@-ТУ и письма Минфина России от 17.07.2014 в„– 19-02-05/7/35090.
Ввиду изложенного, вывод судов о том, что управление действовало в пределах полномочий, установленных бюджетным законодательством и в соответствии с Положением о территориальных органах и Правилами осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, является верным.
При исследовании обстоятельств рассматриваемого дела судами первой и апелляционной инстанции установлено, что по результатам проверки в части использования учреждением бюджетных средств, предусмотренных на период с 2013 по 2014 год на ремонт дорог в рамках государственной программы "Развитие транспортной системы" (проверяемый период 2013 год и первое полугодие 2014 года) управлением выдано представление от 13.11.2014 в„– 69-08-30/3924, содержащее 7 пунктов выявленных в ходе проверки нарушений:
- произведенная оплата по факту исполнения по заключенным в 2013 году за счет средств федерального бюджета государственным контрактам от 25.03.2013 в„– 28 с обществом с ограниченной ответственностью СФ МАЛЛАК, от 21.03.2013 в„– 24 с открытым акционерным обществом Далматовское ДРСУ, от 06.05.2013 в„– 60 с открытым акционерным обществом Варгашинское ДРСП и от 03.06.2013 в„– 73 с обществом с ограниченной ответственностью "УралДор", начальная (максимальная) цена по которым рассчитана с применением повышенного прогнозного индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал (1,077), привела к завышению начальной (максимальной) цене контрактов в сумме 186 445 руб. 91 коп.;
- в 2014 году учреждением не истребована и не взыскана сумма банковской гарантии за ненадлежащее выполнение обществом с ограниченной ответственностью "ПКО "ЧелСИ" (далее - общество "ПКО "ЧелСИ") условий государственного контракта, что привело к недопоступлению доходов в федеральный бюджет в сумме 144 863 880 руб.;
- не истребованы и не взысканы суммы штрафов и неустоек за ненадлежащее выполнение подрядчиками условий государственных контрактов в 2014 году, что привело к недопоступлению доходов в федеральный бюджет сумме 11 533 525 руб. 55 коп.;
- в 2013 году при расчете начальных (максимальных) цен контрактов применен прогнозный индекс-дефлятор инвестиций в основной капитал в завышенном размере, что привело к завышению начальной (максимальной) цены контрактов на выполнение ремонтных работ на общую сумму 4 087 310 руб.;
- представленные расчеты потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на ремонт (период с 2013 по 2014 год) составлены с завышением нормативной потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на 2013 год в сумме 688 160 371 руб., на 2014 год в сумме 1 059 776 526 руб.;
- применение индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования при расчете приведенных нормативов на капитальный ремонт и ремонт автодорог, индекса потребительских цен при расчете приведенных нормативов на содержание автодорог, не соответствующих требованиям п. 2 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, привело в спорный период к занижению показателей Н прив. кап. рем., Н прив. рем. и завышению показателей Н прив. сод., рассчитанных и использованных учреждением при расчете нормативной потребности в бюджетных ассигнованиях из средств федерального бюджета;
- при составлении отчета по использованию средств федерального бюджета на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения за 2013 год допущено искажение отчетных данных в сумме 395 557 руб. 09 коп.
При этом, как установлено судом и подтверждено материалами дела, управление потребовало устранить учреждение выявленные нарушения.
При разрешении настоящего спора суды руководствовались следующим.При расчете норматива денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения применяются индексы-дефляторы, разработанные Минэкономразвития России для прогноза социально-экономического развития и учитываемые при формировании федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23.08.2007 в„– 539 "О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета" (далее - постановление Правительства в„– 539).
При формировании начальных (максимальных) цен контрактов в 2012 году, например в ценах 2012 года (либо в базовых ценах прошлых лет), должны применяться индексы-дефляторы инвестиций в основной капитал, разрабатываемые в рамках прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов, на основании которого разрабатывался федеральный бюджет на 2012 год.Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период доводится до федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Правилами разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" от 22.07.2009 в„– 596, а также публикуется на официальном сайте Минэкономразвития России в сети Интернет (письмо Минэкономразвития России от 16.05.2012 в„– 9326-АК/ДОЗи "Об индексах-дефляторах инвестиций в основной капитал" (далее - письмо в„– 9326-АК/ДОЗи).
Индекс-дефлятор инвестиций в основной капитал на 2013 год составлял 1,073 (письмо Минэкономразвития России от 28.04.2012 в„– 8281-АК/ДОЗи "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - письмо в„– 8281-АК/ДОЗи).
Согласно пояснениям Бабыкина А.В. (начальник технического отдела), для определения начальных (максимальных) цен контрактов, заключенных в 2013 году применен прогнозный индекс-дефлятор 1,077 в соответствии с письмом Федерального дорожного агентства от 06.08.2012 в„– 01-28/11567.
Пунктом 7 Административного регламента, утвержденного приказом Минфина России от 20.03.2014 в„– 18н, дано определение предмета государственного контроля, в связи с чем оценка соблюдения требований законодательства Российской Федерации при издании внутренних документов проверяемыми учреждениями и их главными распорядителями бюджетных средств не осуществлялась.
Из приложения к объяснению Бабыкина А.В. (письмо Росавтодора от 06.08.2012 в„– 01-28/11567 "В дополнение к письму Росавтодора от 07.12.2011 в„– 01-28/17533 о размещении государственных заказов в сфере дорожного хозяйства в 2012 году") следует, что данное письмо издано в целях совершенствования порядка согласования начальных (максимальных) цен контрактов при размещении государственных заказов в сфере дорожного хозяйства в 2012 году по вопросу использования индексов-дефляторов при формировании начальных (максимальных) цен контрактов.
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что размещение заказов по рассматриваемым государственным контрактам осуществлялось учреждением в 2013 году, в том числе: на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги А-310 Челябинск - Троицк - границы с Республикой Казахстан на км 88 +000 - км 98 +000, в Челябинской области общей стоимостью работ в сумме 17 217 380 руб.; на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги Р 354 Екатеринбург - Шадринск - Курган на участке км 199 +000 - км 213 +000, в Курганской области общей стоимостью работ в сумме 22 920 020 руб.; на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск км 307 +000 - км 309 +000, в Курганской области общей стоимостью работ в сумме 3 642 920 руб.; на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва - Рязань - Пенза - Самара - Уфа - Челябинск на участке км 1803 +000 - км 1809 +232, в Челябинской области общей стоимостью работ в сумме 6 420 240 руб.
Принимая во внимание изложенное, суд обоснованно указал на неиспользование учреждением при составлении и рассмотрении проектов бюджетов на период с 2013 по 2014 год индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал, установленного на 2013 год в размере 1,073 для определения начальных (максимальных) цен контрактов, размещение заказов по которым и их заключение осуществлялось учреждением в 2013 году, что свидетельствует о неправомерном расходовании средств федерального бюджета в сумме 186 445 руб. 91 коп. (поскольку рассматриваемые контракты заключены в сумме, равнозначной установленной начальной (максимальной) цене контрактов), а также о финансовом нарушении, выразившемся в применении при расчете начальных (максимальных) цен контрактов в 2013 году прогнозного индекса-дефлятора, инвестиций в основной капитал в завышенном размере, чем допущено завышение начальной (максимальной) цены контрактов на выполнение ремонтных работ, приведенных в приложении в„– 27 к акту выездной проверки от 10.10.2014 в„– 69-08-17/113, на общую сумму 4 087 310 руб.
Кроме того, судами принято во внимание, что на момент составления и рассмотрения проектов бюджетов на период с 2013 по 2014 год, осуществляемых учреждением как получателем бюджетных средств на протяжении II полугодия 2012 года, действовало письмо в„– 8281-АК/ДОЗи, согласно которому следовало использовать индекс-дефлятор инвестиций в основной капитал, установленный на 2013 год в размере 1,073.
Согласно п. 2 Правил расчета денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения при определении размера ассигнований из федерального бюджета, предусматриваемых на эти цели, утвержденных постановлением Правительства в„– 539 (далее - Правила расчета денежных затрат), при расчете приведенных нормативов применяются индекс-дефлятор инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в части капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог федерального значения или индекс потребительских цен в части содержания автомобильных дорог федерального значения на год планирования (при расчете на период более одного года - произведение индексов-дефляторов на соответствующие годы), разработанные Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации для прогноза социально-экономического развития и учитываемые при формировании федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период.
В результате произведенных в ходе проверки расчетов приведенных нормативов на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог (далее - Н прив. кап. рем., Н прив. рем., Н прив. сод.) по формуле, установленной п. 2 Правил расчета денежных затрат (на 2013 - 2014 годы) управлением установлены отклонения от данных, содержащихся в представленных учреждением, расчетов потребности бюджетного финансирования на 2013 - 2014 годы, что привело в данном периоде к занижению показателей Н прив. кап. рем., Н прив. рем. и завышению показателей Н прив. сод., рассчитанных и использованных учреждением при расчете нормативной потребности в бюджетных ассигнованиях из средств федерального бюджета.
С учетом изложенного суды верно заключили, что применение учреждением индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования при расчете приведенных нормативов на капитальный ремонт и ремонт автодорог и индекса потребительских цен при расчете приведенных нормативов на содержание автодорог, не соответствующих требованиям п. 2 Правил расчета денежных затрат, привело в рассматриваемом периоде годах к занижению показателей Н прив. кап. рем., Н прив. рем. и завышению показателей Н прив. сод., рассчитанных и использованных учреждением при расчете нормативной потребности в бюджетных ассигнованиях из средств федерального бюджета.
Арбитражный суд, рассматривая настоящий спор в части ненадлежащего исполнения обязательств по государственному контракту, что привело к недопоступлению доходов в федеральный бюджет в сумме 144 863 880 руб., исходил из следующего.
Федеральным законом от 21.07.2005 в„– 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) предусмотрен ряд правовых механизмов, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств и защиту интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных контрактов.
Среди таких механизмов можно выделить, прежде всего, установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе (за исключением аукциона в электронной форме), а также требования об обеспечении исполнения государственного контракта (ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 22, ч. 5 ст. 32, ч. 4 ст. 34 Закона о размещении заказов).
Судами верно указано, что установление требования об обеспечении исполнения государственного контракта служит средством минимизации рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком) своих обязательств по контракту.
Из положений ч. 19 ст. 41.12 Закона о размещении заказов следует, что в случае, если заказчиком установлено требование обеспечения исполнения контракта, государственный контракт заключается только после предоставления участником открытого аукциона в электронной форме, с которым заключается контракт, безотзывной банковской гарантии, выданной банком или иной кредитной организацией, договора поручительства или передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта, установленном документацией об открытом аукционе в электронной форме. Способ обеспечения исполнения контракта из указанных в настоящей части способов определяется таким участником открытого аукциона в электронной форме самостоятельно.
Согласно ч. 10 ст. 9 Закона о размещении заказов в государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным контрактом.
Арбитражным судом верно отмечено, что в целях предотвращения негативных последствий, а также уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями поставщика (подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях как показатель эффективности использования бюджетных средств.
При исследовании обстоятельств рассматриваемого дела судами принято во внимание, что в ходе контрольных мероприятий управлением установлено причинение действиями недобросовестного поставщика (исполнителя, подрядчика) вреда интересам заказчика.
На основании ст. 329 Гражданского кодекса исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором.
В силу п. 1 ст. 348 Гражданского кодекса взыскание на заложенное имущество для удовлетворения требований залогодержателя может быть обращено в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обеспеченного залогом обязательства.
Согласно ст. 368 Гражданского кодекса в силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по предоставлению бенефициаром письменного требования о ее уплате. Банковская гарантия обеспечивает надлежащее исполнение принципалом обязательств перед бенефициаром (основного обязательства) (ст. 369 Гражданского кодекса).
Таким образом, как верно отметили суды, указанной нормой права установлена обеспечительная функция банковской гарантии, выражающаяся в самостоятельных обязательствах гаранта перед принципалом в самостоятельном объеме. Обеспечительная функция гарантии заключается как в принятии ответчиком на себя обязательств по выплате указанной в ней суммы, так и в фактической выплате при наступлении указанного в гарантии события.
Бенефициар, исходя из норм ст. 368, 374 Гражданского кодекса имеет право требовать уплаты денежной суммы по банковской гарантии. Между гарантом и бенефициаром в силу выдачи гарантии возникает обязательственное правоотношение, в котором бенефициар является кредитором.
Независимость банковской гарантии от основного обязательства обеспечивается наличием специальных (и при этом исчерпывающих) оснований для отказа гаранта в удовлетворении требований бенефициара, а также отсутствием права гаранта отказать в выплате при предъявлении к нему повторного требования (п. 2 ст. 376 Гражданского кодекса).
Пределы обязательства гаранта перед бенефициаром установлены ст. 377 Гражданского кодекса, согласно п. 1 которой предусмотренное банковской гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия.
Обязательство гаранта перед бенефициаром по гарантии прекращается окончанием определенного в гарантии срока, на который она выдана (подп. 2 п. 1 ст. 378 Гражданского кодекса).
При этом суд верно отметил, что отнесение законодателем банковской гарантии к одному из способов обеспечения обязательств и возможная реализация гарантом своих прав посредством предъявления регрессных требований к принципалу не лишает банковскую гарантию ее свойств вне зависимости от основного обязательства.
Судами установлено и из материалов дела усматривается, что подрядчик (в рассматриваемом деле - общество "ПКО "ЧелСИ") ненадлежащим образом выполнил принятые на себя обязательства по государственному контракту.
Пунктом 18.3 государственного контракта от 18.07.2013 в„– 94 установлено, что при ненадлежащем исполнении поставщиком обязательств заказчик приобретает право на предоставленное поставщиком обеспечение обязательств по контракту.
Право требования вклада (депозита) возникает из условий банковской гарантии при ненадлежащем исполнении принципалом своих обязательств (п. 1 банковской гарантии).
Обязанность гаранта уплатить сумму гарантии возникает в случае неисполнения и/или ненадлежащего исполнения принципалом обязательств по заключаемому контракту, в том числе обязательств по выплате неустойки, штрафа и возмещению убытков, а также при расторжении государственного контракта по вине принципала в случае неисполнения и/или ненадлежащего исполнения им своих обязанностей по государственному контракту (п. 2 банковской гарантии).
Судом верно отмечено, что перечисление заказчику сумм штрафных санкций за нарушение обязательств не является обстоятельством, препятствующим к взысканию суммы банковской гарантии, в связи с чем соответствующие доводы учреждения правомерно были отклонены.
Кроме того, суд верно указал на то, что сумма банковской гарантии является компенсацией заказчику за неисполнение государственного контракта, что корреспондирует положениям Закона о размещении заказов, которым предусмотрен порядок заключения государственных контрактов с обеспечением их надлежащего исполнения.
Таким образом, исполнитель государственного контракта отвечает перед заказчиком по своим обязательствам перед последним, а гарант, выдавший банковскую гарантию, являющуюся безусловным односторонним обязательством гаранта, в соответствии со ст. 377 Гражданского кодекса несет ответственность перед бенефициаром по своим обязательствам.
Положения банковской гарантии позволяют в полной мере реализовать ее обеспечительную функцию, в связи с отсутствием в ней формулировок, которые ставили бы право бенефициара предъявить требование об уплате денежной суммы по банковской гарантии в зависимость от совершения принципалом определенных действий.
Факт неисполнения третьим лицом обязательств по государственному контракту подтвержден материалами дела.
На основании чего, событие, с которым связано возникновение обязанности гаранта по выплате по банковской гарантии, правомерно признано судом наступившим.
Суд верно указал, что учреждение должно было в установленном порядке направить гаранту требование о выплате, с представлением документов, свидетельствующих о неисполнении третьим лицом обеспеченного гарантией обязательства.
Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации в„– 13 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.1998 в„– 14 обязательство гаранта по банковской гарантии выплатить сумму бенефициару при соблюдении условий гарантии является денежным. В соответствии с п. 2 ст. 377 Гражданского кодекса ответственность гаранта перед бенефициаром за невыполнение или ненадлежащее выполнение гарантом обязательства по гарантии не ограничивается суммой, на которую выдана гарантия, если в гарантии не предусмотрено иное.
В соответствии со ст. 370 Гражданского кодекса, которая содержит принцип независимости банковской гарантии, предусмотренное банковской гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром не зависит в отношениях между ними от того основного обязательства, в обеспечение исполнения которого она выдана.
Из вышеуказанного следует, что гражданское законодательство не содержит каких-либо ограничений в выборе способов обеспечения обязательств по гражданско-правовые договорам, что позволяет заказчику применять одновременно несколько видов обеспечительных мер.
Банковская гарантия является самостоятельным обязательством, в обеспечение которого она выдана, даже если в гарантии содержится ссылка на это обязательство.
Исследовав и оценив обстоятельства дела, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд указал на неправомерность заявленного учреждением отказа от своих прав по банковской гарантии от 12.07.2013 в„– 62, что подтверждает правильность сделанного управлением вывода о недопоступлении доходов в федеральный бюджет в сумме 144 863 880 руб.
При исследовании обстоятельств рассматриваемого дела судами первой и апелляционной инстанций также установлено и материалами дела подтверждено следующее.
В ходе контрольных мероприятий управлением, помимо прочего, выявлены нарушения, допущенные учреждением при составлении расчетов потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения на 2013 и 2014 годы, с завышением нормативной потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на 2013 год в сумме 688 160 371 руб. и на 2014 год в сумме 1 059 776 526 руб.
Проанализировав имеющиеся в материалах дела документы, в частности: отчет по использованию средств федерального бюджета на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения за 2013 год, отчет об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета, отчет о состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств, а также документы, являющиеся основанием для оплаты выполненных работ (ф. КС-2, ф. КС-3, актов выполненных работ, (счетов-фактур), суды указали на неиспользование учреждением при составлении расчетов потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения на 2013 и 2014 годы индексов-дефляторов инвестиций в основной капитал, а также индексов потребительских цен при Расчетах потребности бюджетного финансирования на 2013 - 2014 годы; применение формул для расчета показателей расчетной протяженности автомобильных дорог, подлежащих капитальному ремонту и ремонту на 2013 - 2014 годы планирования вразрез с требованиями п. 2, 7, 8 Правил расчета денежных затрат.
Таким образом, выводы управления о том, что представленный учреждением расчет потребности в ассигнованиях из федерального бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения на 2013 год составлен с завышением нормативной потребности в ассигнованиях из федерального бюджета; этот же расчет на 2014 год составлен с завышением общей нормативной потребности в ассигнованиях из федерального бюджета признаны судами первой и апелляционной инстанций обоснованными.
Вывод управления о том, что учреждением при составлении отчета по использованию средств федерального бюджета на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения за 2013 год допущено искажение отчетных данных, также признан судами правомерным и обоснованным.
Заключенными контрактами предусматривается удовлетворение требований об уплате штрафных санкций, пеней, неустоек, а также возмещение убытков за счет обеспечения исполнения контракта, которое по окончании исполнения обязательств по контракту возвращается подрядчику.
Таким образом, на момент проведения проверки установлено, что требования о взыскании сумм штрафных санкций, пеней, неустоек, не направлялись по государственным контрактам, указанным в п. 3 представления, что также подтверждает правильность сделанных управлением выводов о недопоступлении доходов в федеральный бюджет суммы денежных средств в размере 50 539 629 руб. 95 коп., поскольку учреждением не были истребованы и взысканы суммы штрафов и неустоек за ненадлежащее выполнение подрядчиками условий государственных контрактов.
Суд верно указал, что направление представления должностному лицу в данном случае имело цель указать на выявленные нарушения на момент проверки и необходимость принятия мер по их устранению.
Таким образом, оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании указанные выше доказательства в их совокупности и взаимосвязи, в порядке, предусмотренном ст. 65 - 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что все нарушения, указанные в представлении от 13.11.2014 в„– 69-08-30/3924, являются обоснованными и подтверждены материалами контрольного мероприятия.
Ввиду изложенного, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.02.2016 по делу в„– А76-1382/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2016 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Федерального казенного учреждения "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Урал" Федерального дорожного агентства" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Ю.В.ВДОВИН

Судьи
Т.П.ЯЩЕНОК
Д.В.ЖАВОРОНКОВ


------------------------------------------------------------------