АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 мая 2016 г. в„– Ф09-4059/16

Дело в„– А34-3129/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 06 мая 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Смирнова А.Ю.,
судей Сулейменовой Т.В., Рябовой С.Э.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Муниципального учреждения "Финансовый отдел Администрации Юргамышского района Курганской области" (далее - финансовый отдел, истец) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа. Явку представителей в суд кассационной инстанции, лица участвующие в деле, не обеспечили.
Поступившее в адрес Арбитражного суда Уральского округа ходатайство финансового отдела о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено на основании ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Финансовый отдел обратился в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик), Управлению Федерального казначейства по Курганской области (далее - УФК по Курганской области, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в сумме 378 216 руб. 90 коп., связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим в сельской местности.
Определением суда от 08.06.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Юргамышского района (далее - администрация).
Определением суда от 01.07.2015 производство по делу в части требований администрации к УФК по Курганской области прекращено в связи с отказом истца от требований к данному ответчику.
Определением суда от 04.08.2015 к участию в деле в соответствии с ч. 5 ст. 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве второго ответчика привлечен субъект Российской Федерации - Курганская область в лице Финансового управления Курганской области (далее - финансовое управление).
Решением суда от 29.09.2015 (судья Саранчина Н.А.) исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны в пользу истца взысканы убытки в размере 378 216 руб. 90 коп., в удовлетворении требований к Курганской области отказано.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 (судьи Ершова С.Д., Бабкина С.А., Карпусенко С.А.) решение Арбитражного суда Курганской области от 29.09.2015 по делу в„– А34-3129/2015 отменено.
В кассационной жалобе финансовый отдел просит постановление суда апелляционной инстанции отменить. Заявитель полагает, что Федеральный закон от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона в„– 131-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки педагогических работников не относит к вопросам местного значения, так же как и Федеральный закон от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закона в„– 184-ФЗ) не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации. По мнению заявителя, право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности закреплено в Законе Российской Федерации 10.07.1992 в„– 3266-1 "Об образовании". Этим же Законом полномочия по предоставлению указанных мер социальной поддержки переданы субъектам Российской Федерации. Таким образом, исходя из положения ст. 84 - 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 3 Закона в„– 184-ФЗ финансирование рассматриваемых льгот, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Передача Российской Федерации полномочий по предоставлению льгот для осуществления на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций, переданные органам субъектов Федерации и муниципального образования государственные полномочия исполняются ими за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета. Заявитель считает, что при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджетах нижестоящих уровней.

При рассмотрении спора судами установлено, что вступившими в законную силу решениями Юргамышского районного суда Курганской области, принятыми в период 2013 - 2014 годы по искам прокурора, за гражданами - педагогическими работниками, проживающими в Юргамышском районе Курганской области, согласно приведенному истцом списку признано право на меры социальной поддержки в виде возмещения расходов на расколку дров; с муниципального образования Юргамышский район Курганской области в лице муниципального учреждения "Финансовый отдел администрации Юргамышского района Курганской области" за счет средств бюджета муниципального района в пользу указанных граждан взыскано 378 216 руб. 90 коп., которые исполнены истцом, что подтверждается представленными в дело платежными документами.
Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов является убытками бюджета муниципального образования Юргамышский район, так как предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, финансовый отдел обратился в арбитражный суд с соответствующим иском.
Удовлетворяя требования администрации, суд первой инстанции в соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации исходил из того, что факт предоставления администрацией мер социальной поддержки педагогическим работникам в заявленном размере подтвержден судебными актами и доказательствами их исполнения. Проанализировав положения п. 1, 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона в„– 131-ФЗ, суд указал, что решение вопросов социальной поддержки педагогических работников не отнесено к вопросам местного значения. Соответственно, предоставление мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности на территории соответствующего муниципального образования, не отнесено к расходным обязательствам муниципального образования, исполняемым за счет средств местного бюджета. Суд, с учетом положений ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Закона в„– 184-ФЗ, также не усмотрел правовых оснований для отнесения расходов по предоставлению мер социальной поддержки педагогических работников к расходным обязательствам Курганской области. Поскольку доказательств, подтверждающих выделение Юргамышскому району или Курганской области из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлено, суд пришел к выводу, что расходы истца являются его убытками, подлежащими возмещению за счет средств федерального бюджета.
Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении требований финансового органа, суд апелляционной инстанции, проверив имеющиеся в деле доказательства, доводы апелляционной жалобы, пришел к выводу, что обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, законодатель в соответствии ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29.12.2012 в„– 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" делегировал субъектам Российской Федерации. Согласно ст. 2, п. 1, 2 ст. 3, п. 1 ст. 4 Закон Курганской области от 07.09.2005 в„– 75 педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных учреждений меры социальной поддержки предоставляются в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения в полном объеме. В соответствии со ст. 7.2 Закона Курганской области от 07.09.2005 в„– 75 финансирование предусмотренных законом расходов осуществляется за счет средств областного бюджета. Однако суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении требований к Курганской области, поскольку финансовый орган не представил доказательств обращения администрации к финансовым органам Курганской области за получением финансирования для возмещения понесенных в связи с исполнением судебных актов расходов в соответствии с утвержденным Порядком, как и доказательств того, что такие расходы фактически субъектом не возмещены либо в их возмещении было отказано.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 в„– 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Впоследствии данная норма воспроизведена в ч. 8 ст. 47 Федерального закона от 29.12.2012 в„– 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".
Положениями ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 в„– 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13.01.1996 в„– 12-ФЗ), устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 в„– 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, определяющие порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг предусмотренных, в том числе, абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Пунктом 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.
В целях осуществления данного правового регулирования в Курганской области принят Закон Курганской области от 07.09.2005 в„– 75, в соответствии со ст. 2, п. 1, 2 ст. 3, п. 1 ст. 4 которого педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных учреждений меры социальной поддержки предоставляются в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения в полном объеме.
В соответствии со статьей 7.2 Закона Курганской области от 07.09.2005 в„– 75 финансирование предусмотренных законом расходов осуществляется за счет средств областного бюджета.
Порядок предоставления и финансирования мер социальной поддержки лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, устанавливается Правительством Курганской области.
Согласно разделу II Порядка предоставления и финансирования мер социальной поддержки лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, утвержденному постановлением администрации (Правительства) Курганской области от 18.10.2005 в„– 379 (далее - Порядок) для получения мер социальной поддержки лица, имеющие право на предоставление компенсации, ежегодно, до 1 января следующего календарного года, подают по месту работы письменное заявление о предоставлении мер социальной поддержки по утвержденной Порядком форме, одновременно представив копии документов, содержащих сведения о размере общей площади занимаемого жилого помещения (проживающие в коммунальных квартирах - о размере занимаемой жилой площади), а также ежемесячно по месту работы представляют документы, содержащие сведения о суммах платежей за жилье и коммунальные услуги за предшествующий месяц: документы о полной оплате жилого помещения и коммунальных услуг, начисленных за предшествующий месяц; справку органов местного самоуправления о приобретении топлива за счет собственных средств с учетом услуг по его доставке (для лиц, проживающих в жилых помещениях, не имеющих централизованного отопления). Организации, находящиеся в ведении муниципальных образований, осуществляющие начисление и выплату компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, представляют сводный отчет о произведенных выплатах в органы местного самоуправления до 5-го числа каждого месяца.
В соответствии с разделом III Порядка финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для предоставления мер социальной поддержки ежегодно предусматриваются в законе Курганской области об областном бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций (п. 12).
Таким образом, указанными нормативными правовыми актами установлена обязанность органов государственной власти Курганской области по возмещению названных льгот, что соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.04.2016 в„– 305-ЭС15-18687.
Отказывая в удовлетворении требований к Курганской области, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что финансовый орган не представил доказательств обращения администрации к финансовым органам Курганской области за получением финансирования для возмещения понесенных в связи с исполнением судебных актов расходов в соответствии с утвержденным Порядком, как и доказательств того, что такие расходы фактически субъектом не возмещены либо в их возмещении было отказано.
В силу п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Из материалов дела следует, что финансовый отдел обратился с исковым заявлением в суд ответчикам: Российской Федерации и Курганской области.
Определение от 04.08.2015 суд по ходатайству истца привлек в качестве второго ответчика субъект Российской Федерации - Курганскую область в лице Финансового управления Курганской области, обязав второго ответчика представить письменный отзыв на иск, доказательства в обоснование доводов; сведения о главном распорядителе денежных средств по спорным правоотношениям.
В материалы дела отзыва на исковое заявление финансовым управлением не представлено.
Согласно ч. 1 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности.
Часть 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В соответствии с ч. 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.
Суд апелляционной инстанции не исследовал вопрос о том были ли предусмотрены в бюджете Курганской области средства на компенсацию расходов педагогических работников Юргамышского района, связанных с отоплением жилых помещений, перечислялись ли эти средства в Юргамышский район и так далее.
Продемонстрировав формальный подход к разрешению исковых требований к Курганской области, суд, по сути, освободил последнюю от доказывания обстоятельств, освобождающих ее от возмещения убытков, а также от риска несовершения процессуальных действий (ч. 2 ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Тем самым суд апелляционной инстанции допустил процессуальные нарушения, которые могли привести к принятию неправильного постановления (ч. 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Так как необходимые обстоятельства не устанавливались и судом первой инстанции ввиду неправильного вывода о том, что возместить убытки должна Российская Федерация, а не Курганская область, то отмене подлежит как постановление суда апелляционной инстанции, так и решение суда первой инстанции в части отказа в иске к Курганской области.
Дело в отмененной части передается на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду необходимо установить все фактические обстоятельства дела, полно и всесторонне исследовать доводы сторон и представленные ими доказательства, дать им надлежащую правовую оценку и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 22.09.2015 по делу в„– А34-3129/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 по тому же делу отменить в части отказа в удовлетворении исковых требований к Курганской области в лице Финансового управления Курганской области.
Дело в этой части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курганской области.
В остальной части решение и постановление оставить без изменения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.Ю.СМИРНОВ

Судьи
Т.В.СУЛЕЙМЕНОВА
С.Э.РЯБОВА


------------------------------------------------------------------