АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 февраля 2016 г. в„– Ф09-11669/15

Дело в„– А50-7196/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 03 февраля 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Кравцовой Е.А.,
судей Черкезова Е.О., Поротниковой Е.А.,
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю (далее - управление, Росприроднадзор; ИНН 5904157090, ОГРН 1075904001271) и заместителя прокурора Пермского края (далее - прокурор; ИНН 5902293266, ОГРН 1055900376927) на решение Арбитражного суда Пермского края от 07.08.2015 по делу в„– А50-7196/2015 и постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2015 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
управления - Шабалина А.В. (доверенность от 16.10.2015);
прокурора - Линчак А.Н. (удостоверение в„– 207031);
общества с ограниченной ответственностью "Прикамский картон" (далее - общество "Прикамский картон") - Лузина Т.В. (доверенность от 12.11.2015 в„– 68), Каракулова О.В. (доверенность от 01.01.2016 в„– 30).

Заместитель прокурора Пермского края обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа руководителя управления Яшина Н.А. от 31.12.2014 в„– 1761 "О выдаче разрешения на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты" общества, о признании незаконным решения и.о. руководителя управления Позднякова В.Е. о согласовании 09.12.2014 общества плана снижения сбросов с учетом достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество и Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - антимонопольный орган).
Решением суда от 07.08.2015 (судья Плахова Т.Ю.) в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2015 (судьи Грибиниченко О.Г., Муравьева Е.Ю., Варакса Н.В.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе управление просит изменить постановление суда апелляционной инстанции в части выводов о наличии уважительных причин пропуска прокурором срока, установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя кассационной инстанции, прокурор имел возможность соблюсти данный срок, поскольку поручение о проверке водного законодательства Генерального прокурора Российской Федерации поступило в прокуратуру Пермского края 16.01.2015. Доказательств совершения прокурором в пределах установленного срока или иного разумного срока мер прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений в материалы дела не представлено.
Прокурор в кассационной жалобе просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.
В частности, прокурор указывает на то, что к рассматриваемым правоотношениям не применимо Положение о плане снижения сборов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2013 в„– 317, поскольку общество "Прикамский картон" не является абонентом централизованных систем водоотведения.
Прокурор ссылается неправильное применение судами положений ст. 23 Федерального закона от 10.01.2002 в„– 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон о защите окружающей среды), а также неприменение Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 в„– 469 "О порядке утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей".
Кроме того, прокурор отмечает, что судами не дана оценка его доводу о том, что действия должностных лиц Росприроднадзора и общества "Прикамский картон" не соответствуют положениям ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и носят характер злоупотребления правом.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационных жалобах, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.
Согласно ст. 1 Закона о защите окружающей среды нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.
Нормативы допустимых сбросов - нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками.
Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.
Статьей 23 Закона об охране окружающей среды определено, что нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.
Частью 3 названной статьи предусмотрено, что при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.
Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
В соответствии с п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 в„– 469 и п. п. 3.3, 3.13 приказа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.09.2010 в„– 283 уполномоченным органом на согласование планов по снижению сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду является Росприроднадзор. Выдача разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, согласование планов снижения сбросов, установление лимитов на сбросы веществ также отнесены к полномочиям последнего и его территориальных органов.
Как следует из материалов дела, во исполнение задания Генерального прокуратура Российской Федерации от 16.01.2015 в„– 74/3-34-2015 о проведении проверки исполнения законодательства при использовании и охране водных объектов, атмосферного воздуха и соответствующего поручения Прокурора Пермского края от 13.02.2015 Пермской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения Росприроднадзором требований природоохранного законодательства.
В ходе данной проверки было установлено, что 09.12.2014 и.о. руководителя управления согласован представленный обществом "Прикамский картон" план снижения сбросов, предусматривающий исполнение названным обществом в срок до конца 2022 перечня мероприятий, ведущих к снижению сбросов по БПКп на 409,35 т/год (сокращение до 1683,594 т/год), взвешенным веществам - на 36,85 т/год (сокращение до 648,442 т/год) по ХПК - на 2941,06 т/год (сокращение до 12 098,199 т/год).
Приказом руководителя управления от 31.12.2014 в„– 1761 обществу "Прикамский картон" разрешен сброс в водные объекты сточных вод по выпуску в„– 1 в Чусовской залив Камского водохранилища в пределах лимита по следующим загрязняющим веществам: БПКп - 2092,944 т/год (допустимая концентрация - 101,080 мг/дм3), взвешенным веществам - 683,292 т/год (допустимая концентрация - 33,0 мг/дм3), ХПК - 15 039,259 т/год (допустимая концентрация - 726,330 мг/дм3).
Вместе с тем решением заместителя руководителя Камского БВУ "О предоставлении водного объекта в пользование", зарегистрированным в государственном водном реестре 30.12.2014, максимальное содержание перечисленных выше загрязняющих веществ по указанному выпуску не должно превышать допустимой концентрации по БПКп - 2,660 мг/дм3, взвешенным веществам - 4,65 мг/дм3, ХПК - 15,0 мг/дм3.
Приказом руководителя Камского БВУ от 05.12.2014 в„– 332 для выпуска в„– 1 обществу утверждены нормативы допустимого сброса по тем же веществам в течение года в следующих значениях: БПКп - 55,077 т/год, взвешенные вещества - 96.282 т/год, ХПК - 310,587 т/год.
Установив, что управлением разрешен сброс загрязняющих веществ, многократно превышающий установленные нормативы, и согласован план снижения сбросов, который фактически не ведет к достижению снижения уровня допустимых сбросов по каждому из перечисленных выше загрязняющих веществ, прокуратур нашел приказ о выдаче разрешения и решение о согласовании плана противоречащими действующему природоохранному законодательству, что явилось основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил, в частности, из пропуска прокурором срока на обращение в суд заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом суд первой инстанции отказал в удовлетворении прокурором ходатайства о восстановлении данного срока ввиду отсутствия уважительных причин его пропуска.
Напротив, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что причины пропуска прокурором срока, установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного кодекса Российской Федерации, носят уважительный характер.
Основания для иного вывода у суда кассационной жалобы отсутствуют.
Заявление о признании недействительным ненормативного правового акта публичного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Оспариваемые ненормативные акты вынесены 09.12.2014 и 31.12.2014, а с заявлением о признании их недействительными прокурор обратился в арбитражный суд лишь 09.04.2015, т.е. с пропуском данного срока.
Согласно п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 в„– 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" применительно к ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
Право установления наличия уважительных причин и их оценки в качестве уважительных принадлежит суду.
Суд апелляционной инстанции, оценив приведенные прокурором в ходатайстве причины пропуска срока, признал их убедительными, отметив, что прокурором принимались меры прокурорского реагирования (представление от 18.03.2015), а пропуск срока, обусловленный соблюдением требований Закона о прокуратуре, а также с учетом принятия мер прокурорского реагирования, является незначительным.
Таким образом, суд апелляционной инстанции обоснованно восстановил пропущенный прокурором срок. Соответствующие доводы кассационной жалобы управления подлежат отклонению как направленные на переоценку выводов суда апелляционной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Основания для удовлетворения кассационной жалобы управления отсутствуют.
Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований по существу, суды обеих инстанции, отклонив доводы прокурора о существенном превышении согласованных лимитов установленных нормативов сбросов и о незначительном характере предполагаемых улучшений при запланированных мероприятиях по охране окружающей среды, пришли к выводу о законности оспариваемых ненормативных правовых актов Росприроднадзора.
При этом суды исходили из того, что в силу положений Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по представлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, утвержденным Приказом Минприроды России от 09.01.2013 в„– 2 (далее - Административный регламент), единственным основанием для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах лимитов является отсутствие согласованного с территориальным органом Росприроднадзора плана снижения сбросов. Поскольку такой план был предоставлен, у управления не имелось правовых оснований для отказа в согласовании заявленных обществом "Прикамский картон" лимитов.
В отношении плана снижения сбросов судами было указано, что действующим законодательством пределы ежегодного снижения сбросов не установлены, методика по определению величины критерия значимости и его оценки отсутствует. В связи с тем, что законодатель отнес вопрос по согласованию планов снижения сбросов к полномочиям Росприроднадзора, а последний по своему усмотрению счел запланированное снижение значительным, суд первой инстанции сослался на отсутствие оснований для переоценки соответствующих выводов управления.
Между тем судами не учтено следующее.
Как было указано, ст. 23 Закона об охране окружающей среды установлен исключительный случай, когда водопользователю могут быть установлены лимиты, не соответствующие нормативам допустимых сбросов. Такие лимиты устанавливаются только на период реализации природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; при наличии планов снижения сбросов, согласованных с уполномоченным органом.
Иными словами, рассматриваемым положением хозяйствующему субъекту предоставляется преференция, суть которой сводится к освобождению такого лица от уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду в повышенных размерах за сверхнормативные выбросы при условии внедрения им технологий снижения выбросов, позволяющих в будущем времени сократить выбросы до уровня установленных нормативов.
Данная преференция не является способом индивидуальной финансовой поддержки того или водопользователя, а должна рассматриваться в системном толковании с иными положениями названного закона, т.е. рассматриваемая возможность должна предоставляться такому субъекту в целях, которые преследует природоохранное законодательство, а именно: сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст. 1 Закона о защите окружающей среды).
Соответственно в обязательный предмет доказывания по настоящему делу входят обстоятельства, свидетельствующие о том, что целью согласования плана по снижению отходов и лимитов выбросов является не получение субъектом освобождения от уплаты вышеназванных платежей, а принятие мер, направленных на защиту окружающей среды. При этом те лимиты, на которые претендует хозяйствующий субъект, если и превышают нормативы, то не должны влечь причинения невосполнимого вреда окружающей среде и деградации естественных экологических систем. А соответствующий план должен предусматривать такие мероприятия, которые позволили добиться существенного снижения объема выбросов.
В силу ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания данных обстоятельств возложена на управление.
Вместе с тем, из материалов дела следует, что управлением фактически разрешен сброс загрязняющих веществ, многократно превышающий установленные нормативы (по БПКп - в 38 раз, по взвешенным веществам - в 7 раз, по ХПК - в 48 раз). При этом спорные лимиты были определены и согласованы Росприроднадзором исключительно исходя из данных самого общества "Прикамский картон", т.е. исходя из фактического сброса.
Изучения либо исследования вопроса о том, каким образом повлияют на водный объект выбросы вредных веществ в согласованных Росприроднадзором лимитах, им не производилось. Данных о том, что окружающей среде при этом не будет причинен непоправимый ущерб, Росприроднадзором в материалы дела не представлено по причине отсутствия таковых.
Кроме того суд кассационной инстанции считает неверными выводы судов нижестоящих инстанций об отсутствии законных оснований для отказа в согласовании представленного обществом "Прикамский картон" плана.
В силу прямого указания ст. 23 Закона об охране окружающей среды, Административного регламента, Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 в„– 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" соответствующий план должен преследовать цель снижения сбросов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит.
Иными словами, предполагаемый эффект от осуществления природоохранных мероприятий и внедрения соответствующих технологий должен существенным образом улучшать ту ситуацию по выбросам, которая имеет место на момент согласования плана и получения разрешения на испрашиваемые лимиты.
Иное толкование, которого придерживались суды по настоящему делу, противоречит существу правового регулирования рассматриваемых правоотношений.
Отсутствие четкой нормативно-правовой регламентации согласования лимитов и утверждения планов снижения сбросов, на которое ссылаются суды обеих инстанций, не должно трактоваться как возможность бесконтрольного и произвольного установления лимитов для хозяйствующих субъектов при наличии формально составленных планов. Соответствующий государственный орган в условиях недостаточной правовой базы должен, в первую очередь, руководствоваться не интересами претендента, а своим функциональным назначением, каковым в данном случае является контроль и надзор в сфере природопользования, в области охраны окружающей среды, в том числе, в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия. В противном случае могут быть созданы условия для злоупотребления правом, как со стороны хозяйствующего субъекта, так и государственного органа.
Однако согласно спорному плану снижения сбросов в срок до конца 2022 сбросы по БПКп сократятся до 1683,594 т/год (норматив - 55,077 т/год), по взвешенным веществам - до 648,442 т/год (норматив - 96,282 т/год), по ХПК - до 12 098,199 т/год (норматив 310,587 т/год). То есть обоснованными являются доводы прокурора о том, что улучшения, которые запланированы обществом "Прикамский картон" при выполнении 7-летнего плана, носят незначительный характер. При этом управление в порядке ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило какого-либо обоснования либо пояснения относительно того, какова же цель с точки зрения природоохранного законодательства согласования лимитов, многократно превышающих нормативы, при плане, который преследует лишь незначительные уменьшения объемов выбросов.
При этом суд кассационной инстанции считает необходимым особо отметить ошибочность выводов судов о том, что отнесение законодателем вопроса о значимости рассматриваемых улучшений к усмотрению государственного органа не позволяет суду переоценить соответствующие выводы такого органа. Действующее арбитражное процессуальное законодательство не содержит ограничений в полномочиях арбитражного суда по оценке правомерности решений публичных органов при осуществлении ими дискреционных полномочий.
Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что Росприроднадзором в порядке ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств того, что оспариваемые ненормативные правовые акты приняты им в порядке действующего природоохранного законодательства, что является основанием к удовлетворению заявленных прокурором требований. Судебные акты подлежат отмене при вынесении судом кассационной инстанции нового судебного акта по делу.
Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 07.08.2015 по делу в„– А50-7196/2015 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2015 по тому же делу отменить.
Требования заместителя Прокурора Пермского края удовлетворить.
Признать недействительными Приказ руководителя Управления Росприроднадзора по Пермскому краю Яшина Н.А. от 31.12.2014 в„– 1761 "О выдаче разрешения на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты ООО "Прикамский картон", решение и.о. руководителя Управления Росприроднадзора по Пермскому краю Позднякова В.Е. о согласовании 09.12.2014 ООО "Прикамский картон", плана снижения сбросов с учетом достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Е.А.КРАВЦОВА

Судьи
Е.О.ЧЕРКЕЗОВ
Е.А.ПОРОТНИКОВА


------------------------------------------------------------------