АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 апреля 2016 г. в„– Ф09-2188/16

Дело в„– А34-4069/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 08 апреля 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Гусева О.Г.,
судей Гавриленко О.Л., Сухановой Н.Н.
рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Курганской области кассационную жалобу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - УФАС по Курганской области, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Курганской области от 28.10.2015 по делу в„– А34-4069/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Курганской области прибыли представители:
антимонопольного органа - Башигурова Ю.А. (доверенность от 12.01.2016);
Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курганской области (далее - управление, заказчик) - Степанова М.А. (доверенность от 15.06.2015).
В Арбитражный суд Уральского округа прибыли представители:
Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" (далее - ФГУП "Охрана") - Костенко О.В. (доверенность от 16.03.2016 в„– 49д);
Хуторского казачьего общества Советского района г. Челябинска "Южный" - Коноплева Д.А., Кошмар В.Э. (доверенность от 01.04.2015).

Управление обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к УФАС по Курганской области о признании недействительными решения от 18.06.2015 и предписания от 15.06.2015 по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок в„– 05-02/91-15 (с учетом принятых судом уточнений в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ФГУП "Охрана", Хуторское казачье общество Советского района г. Челябинска "Южный".
Решением суда от 28.10.2015 (судья Шестакова Л.П.) заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительными решение и предписание УФАС по Курганской области от 15.06.2014 по делу в„– 05-02/91-15 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, вынесенные в отношении управления.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015 (судьи Костин В.Ю., Бояршинова Е.В., Малышева И.А.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе УФАС по Курганской области просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам.
По мнению заявителя жалобы, ссылка суда апелляционной инстанции на Закон Челябинской области от 29.09.2011 в„– 195-30 "О развитии российского казачества на территории Челябинской области", который определяет полномочия органов государственной власти Челябинской области в сфере развития российского казачества на территории Челябинской области, устанавливает формы привлечения членов казачьих обществ к несению государственной гражданской службы Челябинской области, определяет направления государственной поддержки российского казачества на территории Челябинской области, в данном случае является ошибочной, поскольку указанный закон не распространяет свое действие на территорию Курганской области.УФАС по Курганской области считает, что судом апелляционной инстанции сделан необоснованный вывод о том, что управление не относится к федеральным органам исполнительной власти и (или) их территориальным органам, а, следовательно, не вправе осуществлять полномочия по привлечению казачьих обществ на основе договоров (соглашений) к охране объектов, подлежащих государственной охране, предусмотренные подп. "г" п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26.03.2010 в„– 93 "О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ)".
Заявитель жалобы указывает на то, что согласно положению о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 в„– 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти; управление является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, что следует из положения об Управлении Росреестра по Курганской области, утвержденного приказом Росреестра от 27.10.2009 в„– 306, следовательно, управление является территориальным органом федерального органа исполнительной власти и вправе привлекать к охране объектов, находящихся в государственной собственности, казачьи общества.По мнению заявителя жалобы, правовая позиция, изложенная в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.2012 в„– 41-П2-1, согласно которой казачье общество вправе осуществлять свою деятельность, включая такое направление как охрана объектов и сопровождение грузов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, совместно и (или) под руководством органов внутренних дел и иных заинтересованных государственных и муниципальных органов, необоснованно применена судами, поскольку указанным определением Верховного Суда Российской Федерации дана правовая оценка отдельным положениям областного Закона Ростовской области от 29.09.1999 в„– 47-ЗС "О казачьих дружинах в Ростовской области", который распространяет свое действие исключительно на территорию данного субъекта Российской Федерации.
УФАС по Курганской области, ссылаясь на ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 в„– 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", согласно которой охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, входящие в перечень объектов, подлежащих государственной охране, указывает на то, что данный перечень не содержит сведений о том, что здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации относятся к объектам, подлежащим государственной охране, а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и считает, что законодатель ограничил сферу деятельности только частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации, право определения объектов, охрану которых эти организации осуществлять не могут.
Заявитель жалобы, ссылаясь на положения Закона о государственной службе российского казачества, постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 в„– 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", которыми утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране (далее - Перечень в„– 587), полагает, что объекты, перечисленные в названном перечне, не могут относиться к объектам государственной охраны в понимании Федерального закона от 27.05.1996 в„– 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Федеральный закон в„– 57-ФЗ) лишь на основании Перечня в„– 587.
Заявитель жалобы считает, что поскольку охрана помещений управления не предполагает обеспечение органами государственной охраны безопасности лиц, подлежащих государственной охране, указанных в Федеральном законе в„– 57-ФЗ, данный закон не подлежит применению к данным отношениям, следовательно, помещения управления, расположенные по адресу: г. Курган, ул. Бурова-Петрова, 98д, не могут относиться к объектам государственной охраны в понимании Федерального закона в„– 57-ФЗ, однако, в силу п. 1 Перечня в„– 587 не могут охраняться и в частном порядке.
УФАС по Курганской области полагает, что регламентирующие деятельность казачьих обществ Федеральный закон от 05.12.2005 в„– 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества", постановление Правительства Российской Федерации от 26.03.2010 в„– 93 "О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ", постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2009 в„– 806 "О порядке привлечения членов казачьих обществ к несению государственной или иной службы и порядке заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами договоров (соглашений) с казачьими обществами", Указ Президента Российской Федерации от 07.10.2009 в„– 1124 "Об утверждении положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы", концепция государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества от 03.07.2008, утвержденная Президентом Российской Федерации, предусматривают возможность привлечения казачьего общества к осуществлению охраны объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, объектов, не подлежащих обязательной охране полицией, объектов, которые не могут охраняться в частном порядке на основании постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 в„– 587 (в редакции от 24.12.2014) в зависимости от внесения данного общества в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.
УФАС по Курганской области указывает на то, что единственным требованием, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к казачьим обществам, привлекаемым федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами к охране вышеуказанных объектов, которому в силу п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) должен соответствовать такой участник закупки является внесение данного общества в государственный реестр казачьих обществ; хуторское казачье общество Советского района г. Челябинска "Южный" внесено в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации от 06.03.2012 в„– 875120003, о чем выдано свидетельство; хуторское казачье общество Советского района г. Челябинска "Южный" внесено в государственный реестр юридических лиц 09.09.2013, его основным видом деятельности является деятельность федеральных специализированных служб охраны и безопасности.
По мнению заявителя жалобы, осуществление закупок путем проведения конкурсных процедур направлено на снижение начальной (максимальной) цены контракта в порядке, установленном Законом о контрактной системе; признание победителем Хуторского казачьего общества Советского района г. Челябинска "Южный" привело к сокращению расходования средств федерального бюджета на 270 870 руб. 85 коп.
ФГУП "Охрана" представлен отзыв на кассационную жалобу, в котором оно просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 18.05.2015 на сайте http://zakupki.gov.ru размещено извещение о проведении аукциона в электронной форме в„– 0143100005015000046 и документация об аукционе в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание услуг по государственной охране помещений управления; начальная (максимальная) цена контракта составила 1 547 833 руб. 44 коп.; в соответствии с протоколом рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе в электронной форме от 28.05.2015 по окончании срока подачи заявок на участие в электронном аукционе (26.05.2015) оператором электронной площадки направлены заказчику первые части заявок пяти участников закупки: обществ с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие "Феникс Групп", Частного охранного предприятия "Центурион", ФГУП "Связь-безопасность", Хуторского казачьего общества Советского района г. Челябинска "Южный", филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Курганской области; комиссией заказчика все участники закупки, подавшие заявки на участие в электронном аукционе, допущены до участия в аукционе; согласно протоколу подведения итогов аукциона в электронной форме от 03.06.2015 единая комиссия, рассмотрев вторые части заявок, решила признать соответствующей требованиям, установленным Законом о контрактной системе, заявку филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Курганской области; остальные заявки признаны не соответствующими требованиям аукционной документации на основании п. 2 ч. 6 ст. 69 Закона о контрактной системе в силу того, что указанные участники не соответствуют требованиям, установленным к лицам, осуществляющим государственную охрану.
В соответствии с ч. 13 ст. 69 Закона о контрактной системе аукцион признан несостоявшимся, заказчику рекомендовано заключить государственный контракт с ФГУП "Охрана" в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в порядке, установленном ст. 70 названного закона.
В УФАС по Курганской области 08.06.2015 поступила жалоба Хуторского казачьего общества Советского района г. Челябинска "Южный" на действия государственного заказчика при осуществлении закупки путем проведения электронного аукциона.
По результатам рассмотрения жалобы УФАС по Курганской области принято решение от 18.06.2015 в соответствии с которым в действиях управления установлено нарушение ч. 7 ст. 69 Закона о контрактной системе, выразившееся в признании второй части заявки на участие в электронном аукционе не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным ч. 6 ст. 69 Закона о контрактной системе, и выдано предписание от 15.06.2015 об устранении выявленных нарушений Закона о контрактной системе путем аннулирования протокола подведения итогов электронного аукциона от 03.06.2015 в„– 0143100005015000046, предписано повторно рассмотреть вторые части заявок на участие в электронном аукционе на оказание услуг по государственной охране помещений управления в соответствии с требованиями ст. 69 Закона о контрактной системе; управлением предписание УФАС по Курганской области исполнено, с Хуторским казачьим обществом Советского района г. Челябинска "Южный" подписан государственный контракт от 06.07.2015 на оказание услуг по государственной охране помещений государственного заказчика.
Полагая, что оспариваемые решение и предписание вынесены незаконно и нарушают его права и законные интересы, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суды, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что казачьи общества не могут выступать участниками закупки для нужд охраны объектов управления, подлежащих государственной охране, и отвечать требованиям конкурсной документации.
Выводы судов основаны на материалах дела, исследованных согласно требованиям, установленным ст. 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и соответствуют законодательству.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется доказать наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному ненормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Статьей 1 Федерального закона в„– 57-ФЗ установлено, что в целях этого Закона под государственной охраной понимается деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер. Объектами государственной охраны являются лица, подлежащие государственной охране в соответствии с этим Федеральным законом. Охраняемыми объектами являются здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона в„– 57-ФЗ государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.
Согласно ст. 6 Закона в„– 57-ФЗ к объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные этим законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с указанным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Помещения управления не включены в Перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 в„– 1629-р.
Статьей 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 в„– 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 11.01.2015) установлено, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
В п. 1 Перечня в„– 587 включены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.
Управление является территориальным органом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, что следует из Положения об Управлении Росреестра по Курганской области, утвержденного приказом Росреестра от 27.10.2009 в„– 306, в связи с чем помещения, занимаемые управлением, подлежат обязательной государственной охране.
Федеральный закон в„– 57-ФЗ вступил в силу спустя четыре года после утверждения указанного перечня и под его действия подпадают иные, прямо указанные в нем объекты и лица, отличные от объектов, приведенных в Перечне в„– 587. В этой связи объекты, перечисленные в указанном Перечне, не могут относиться к объектам государственной охраны в понимании Федерального закона в„– 57-ФЗ лишь на основании этого Перечня (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2013 в„– 10083/12).
Регламентирующие деятельность казачьих обществ Федеральный закон от 05.12.2005 в„– 154-ФЗ "О государственной службе Российской казачества", постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 в„– 93 "О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ", постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2009 в„– 806 "О порядке привлечения членов казачьих обществ к несению государственной или иной службы и порядке заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами договоров (соглашений) с казачьими обществами" и Положение о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 07.10.2009 в„– 1124, не наделяют казачьи общества полномочиями по осуществлению охраны объектов, подлежащих государственной охране.
При указанных обстоятельствах суды правомерно удовлетворили требование управления, а оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признали недействительными.
Оснований для переоценки выводов суда, установленных им фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
Доводы УФАС по Курганской области о необоснованном выводе суда апелляционной инстанции о том, что управление не относится к федеральным органам исполнительной власти и (или) их территориальным органам, а также об ошибочном применении судом Закона Челябинской области от 29.09.2011 в„– 195-30 "О развитии российского казачества на территории Челябинской области", не подлежащего применению, подлежат отклонению, поскольку указанные нарушения не привели к принятию неправильного решения и не являются безусловными основаниями для отмены обжалуемых судебных актов.
Иные доводы антимонопольного органа, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, так как они не опровергают выводы судов, были предметом их рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка.
Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.
С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Курганской области от 28.10.2015 по делу в„– А34-4069/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
О.Г.ГУСЕВ

Судьи
О.Л.ГАВРИЛЕНКО
Н.Н.СУХАНОВА


------------------------------------------------------------------