АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 марта 2016 г. в„– Ф09-1591/16

Дело в„– А60-20411/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Токмаковой А.Н.,
судей Гавриленко О.Л., Гусева О.Г.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу государственного казенного учреждения Свердловской области "Управление автомобильных дорог" (далее - Учреждение, заявитель) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2015 по делу в„– А60-20411/2015 Арбитражного суда Свердловской области.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании принял участие представитель
заявителя - Новицкая Н.Н. (доверенность от 11.01.2016);
Министерства финансов Свердловской области (далее - Министерство) - Бубкина М.Г. (доверенность от 13.01.2016 в„– 05-37-07/23); Коростелева М.В. (доверенность от 11.01.2016 в„– 05-37-07/16); Овсянников А.Н. (доверенность от 13.01.2016 в„– 05-37-07/20).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Министерства от 07.04.2015 в„– 05-38-04/2416 об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Определением суда от 04.08.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общества с ограниченной ответственностью "Металлоконструкция-УРАЛ" (далее - ООО "Металлоконструкция-УРАЛ").
Решением суда от 09.09.2015 (судья Мартемьянов В.Б.) заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое предписание признано недействительным.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2015 (судьи Васильева Е.В., Борзенкова Г.Н., Гулякова Г.Н.) решение суда отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заявитель просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, направить дело на новое рассмотрение в ином судебном составе, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда доказательствам. Заявитель указывает, что проектной документацией допускается применение одного из двух методов установки барьерного ограждения, поэтому оплата работ, выполненных с применением менее затратного метода, по цене, указанной в контракте, не является неэффективным расходованием бюджетных средств. Фактически имела место экономия подрядчика, в связи с чем оплата работ по твердой цене контракта соответствует закону. Также заявитель оспаривает расчет суммы, указанной в предписании.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 18.03.2015 в„– 95 Министерством с 18.03.2015 по 26.03.2015 проведена внеплановая выездная проверка использования Учреждением в 2013 году средств областного бюджета на установку барьерного ограждения в ходе реконструкции автомобильной дороги "Карпинск - Кытлым".
В соответствии с областной целевой программой "Развитие транспортного комплекса Свердловской области на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 11.10.2010 в„– 1479-ПП, Учреждением в 2013 году осуществлялась реконструкция автомобильной дороги "Карпинск - Кытлым на территории городского округа Карпинск в Свердловской области 1 пусковой комплекс, 1а этап".
Министерством транспорта и связи Свердловской области в 2013 году учреждению доведены лимиты бюджетных обязательств для финансирования работ по реконструкции автомобильной дороги "Карпинск - Кытлым": за счет средств областного бюджета в объеме 15 875 800 руб., за счет средств федерального бюджета - 300 000 000 руб.
По результатам открытого аукциона Учреждением (заказчик) с ООО "Металлоконструкция-УРАЛ" (подрядчик) заключен государственный контракт от 11.12.2013 в„– 14/689 на выполнение работ по организации реконструкции автомобильной дороги Карпинск - Кытлым на территории городского округа Карпинск в Свердловской области 1 пусковой комплекс, 1а этап, а также дополнительных работ по установке барьерного ограждения.
Согласно п. 1.2 контракта требования к функциональным и качественным характеристикам барьерного ограждения изложены в проектной документации.
Перечень и объем подлежащих выполнению работ по установке барьерного ограждения согласованы сторонами в локальной ресурсной смете "6-1 доп. работы", из пунктов 1.4, 1.6, 1.11 которой следует, что работы по установке стоек выполняются методом бурения грунта с последующим бетонированием.
Цена указанных работ по итогам аукциона определена в сумме 14 506 470 руб., что отражено в пункте 2.1 контракта, приложении в„– 1-а к контракту, а также в локальной ресурсной смете "6-1 доп. работы". Оплата по контракту осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджета Свердловской области. Сроки выполнения работ - с 11.12.2013 по 20.12.2013.
Согласно актам приемки выполненных работ от 25.12.2013 работы по государственному контракту стоимостью 14 506 470 руб. выполнены ООО "Металлоконструкция-УРАЛ", их результат принят Учреждением.
Из акта проведенной Министерством проверки от 26.03.2015 в„– 23, следует, что ООО "Металлоконструкция-УРАЛ" выполнило работы не методом бурения грунта с последующим бетонированием, как предусмотрено проектно-сметной документацией и госконтрактом, а методом забивки стоек с использованием копровой (сваебойной) установки.
Определив стоимость фактически выполненных работ в текущих ценах 2013 года с применением коэффициента снижения начальной (максимальной) цены контракта, Министерство рассчитало сумму завышения стоимости работ - 4 676 889,47 руб. - и выдало Учреждению предписание от 07.04.2015 в„– 05-38-04/2416 о возмещении в срок до 07.05.2015 в областной бюджет неправомерно использованных денежных средств, и о представлении подтверждающих исполнение предписания документов. По расчету Министерства в части средств областного бюджета неправомерно израсходована сумма 1 339 910,13 руб., в части средств федерального бюджета - 3 336 979,34 руб.
Не согласившись с предписанием, Учреждение обратилось в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Министерством не доказан факт бюджетного нарушения, за совершение которого предусмотрена мера принуждения в виде возложения обязанности возмещения бюджетных средств.
Суд апелляционной инстанции пришел к иным выводам.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 в„– 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", действовавшего до 01.01.2014, под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях названного Федерального закона понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения.
Контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и иными федеральными законами с учетом положений названного Федерального закона.
В соответствии с п. 1 ст. 763 ГК РФ подрядные строительные работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.
Согласно п. 1 ст. 766 ГК РФ государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.
В случае, если государственный или муниципальный контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок цен на работы (п. 1 ст. 766 ГК РФ).
По правилам п. 1 ст. 767 ГК РФ при уменьшении соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ. Подрядчик вправе требовать от государственного или муниципального заказчика возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ.
При этом пунктом вторым вышеуказанной нормы ГК РФ установлено, что изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с обстоятельствами, указанными в п. 1 названной статьи, в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом.
Согласно ст. 702 ГК РФ по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик - принять результат выполнения и оплатить его.
Цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой (п. 4 ст. 709 ГК РФ).
В соответствии с п. 1 ст. 711 ГК РФ, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.
Подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ (п. 1 ст. 743 ГК РФ).
В силу ст. 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.
По смыслу названных норм ГК РФ оплате подлежат работы, выполненные подрядчиком в соответствии с условиями договора подряда и принятые заказчиком без претензий по их видам, объему и качеству.
В соответствии с п. 1 ст. 710 ГК РФ в случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ.
Суд апелляционной инстанции установил следующее.
Учреждением приняты бюджетные обязательства путем заключения государственного контракта от 11.12.2013 в„– 14/689 по результатам проведения аукциона, в состав документации которого входила локальная ресурсная смета в„– 6-1 "доп. работы", обосновывающая виды и стоимость работ по контракту, согласно которой контракт предусматривал выполнение обществом работ по установке стоек исключительно методом бурения грунта с последующим бетонированием. В частности, в общую сметную стоимость 14 506 470 руб. включена стоимость работ машин бурильно-крановых, стоимость бетона.
Невозможность замены метода использования бурильно-крановых машин с дальнейшим бетонированием на метод забивания свай с использованием сваебойных машин с последующим перерасчетом стоимости контракта подтверждена Учреждением в письме от 11.11.2013 в„– 17-9026, которым им по запросу одного из участников аукциона разъяснялись положения аукционной документации.
Между тем на следующий день после проведения аукциона Учреждение приказом от 26.11.2013 в„– 454 внесло изменения в регламент разработки проектной документации, предусмотрев использование технологии установки барьерного ограждения методом забивки в ненарушенное земляное полотно (без бетонирования стоек).
Фактически работы выполнены методом забивки стоек с использованием копровой (сваебойной) установки.
Указанное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу в„– А60-51190/2014, из которого следует, что выполнение работ иным способом было невозможно. Учреждением это обстоятельство не оспаривается.
Учреждением приняты работы, выполненные способом, не предусмотренным госконтрактом, без расчета разницы их стоимости и стоимости, обоснованной локальной ресурсной сметой в„– 6-1. Учреждением приняты документы по формам КС-2 и КС-3, в которых отражены фиктивные данные - о применении метода использования бурильно-крановых машин с дальнейшим бетонированием - в результате чего сокрыта стоимость фактически выполненных работ. Учреждением представлены для подтверждения оплаты денежных обязательств документы (КС-2 и КС-3), содержащие недостоверные сведения.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17.06.2004 в„– 12-П, отношения по образованию и расходованию бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, носят публично-правовую природу. Публичный характер бюджетно-правового регулирования предполагает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное прямо не предусмотрено законодательством.
Публичное предназначение средств бюджета обусловливает требование к их целевому и эффективному использованию, что может быть осуществлено путем установления специальных требований и условий их использования для получателя бюджетных средств, имеющих обязательный характер и должных быть соблюденными (реализованными) в имущественных отношениях, возникающих между получателем бюджетных средств и третьими лицами. Наличие таких условий призвано гарантировать наиболее благоприятные условия эффективного осуществления субъектом Российской Федерации своих государственных функций, в том числе с точки зрения открытости, прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств и исключения дискриминации потенциальных участников закупки.
Правовой режим расходования бюджетных средств получателями бюджетных средств основывается на принципе эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) и обеспечивается законодательно установленными особыми условиями:
1) осуществления закупок в соответствии с требованиями Закона в„– 94-ФЗ;
2) исполнения бюджета по расходам в соответствии со ст. 219 БК РФ (принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств).
Получатели бюджетных средств в соответствии со ст. 6, п. 2 ст. 161 БК РФ принимают и исполняют бюджетные обязательства от имени публично-правового образования и за счет средств бюджета.
С момента принятия бюджетных обязательств на публично-правовое образование возлагается обязанность предоставить средства из бюджета.
Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов (п. 3 ст. 219 БК РФ), которые в силу ст. 72 данного Кодекса и ст. 2 Закона в„– 94-ФЗ, должны заключаться с учетом положений бюджетного законодательства.
Заключение получателями бюджетных средств государственных контрактов не влечет за собой изменение правового режима расходования бюджетных средств, установленного бюджетным законодательством, а использование получателями бюджетных средств при выполнении обязательств по государственному контракту не является основанием для прекращения существующих бюджетных правоотношений.
На основании п. 4 ст. 219 БК РФ учреждением исполняется бюджет по расходам путем подтверждения обязанности Свердловской области оплатить за счет средств областного бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.
Таким образом, нормами бюджетного законодательства предъявляются расширенные требования к подтверждению исполнения обязательств по договорам получателями бюджетных средств.
Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств областного бюджета установлен Приказом Министерства финансов от 03.12.2010 в„– 350 (действовавшим на момент оплаты денежных обязательств).
Согласно п. 14 вышеназванного Порядка для подтверждения возникновения денежных обязательств по капитальным вложениям в строительство и реконструкцию объектов недвижимости в Министерство финансов представляются акты о приемке выполненных работ (форма в„– КС-2) и справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма в„– КС-3).
Акты о приемке выполненных работ (форма в„– КС-2) и справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма в„– КС-3), представленные для подтверждения денежных обязательств, имеют силу юридически значимых документов и являются правовым основанием для санкционирования оплаты денежных обязательств за счет средств областного бюджета.
По смыслу п. 15 указанного Порядка ответственность за правильность применения расценок и коэффициентов в сметах и актах выполненных работ, а также проверка соответствия фактического объема выполненных работ представленным актам возлагается на получателей бюджетных средств.
Предоставление для подтверждения оплаты денежных обязательств за счет средств бюджета фиктивных документов, необходимых для санкционирования их оплаты, является нарушением требований бюджетного законодательства по исполнению бюджета по расходам, противоречит принципам бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 34 БК РФ), а также целям регулирования Закона в„– 94-ФЗ (ст. 1)
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о правомерности выдачи Министерством Учреждению предписания от 07.04.2015 в„– 05-38-04/2716 об устранении нарушений бюджетного законодательства.
Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции к установленным фактическим обстоятельствам правильно, оснований для отмены судебного акта нет.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2015 по делу в„– А60-20411/2015 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу государственного казенного учреждения Свердловской области "Управление автомобильных дорог" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
А.Н.ТОКМАКОВА

Судьи
О.Л.ГАВРИЛЕНКО
О.Г.ГУСЕВ


------------------------------------------------------------------