АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 сентября 2016 г. в„– Ф09-8661/16

Дело в„– А47-13086/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2016 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 21 сентября 2016 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Семеновой З.Г.,
судей Тороповой М.В., Смирнова А.Ю.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Копаневой М.В., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства здравоохранения Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.04.2016 по делу в„– А47-13086/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2016 по тому же делу.В соответствии со статьей 53.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание открыто с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области.
Ввиду неявки в суд Оренбургской области представителей сторон сеанс видеоконференц-связи прекращен, рассмотрение кассационной жалобы продолжено в порядке, предусмотренном статьей 284 Арбитражного процессуального Российской Федерации.
В Арбитражный суд Уральского округа представители лиц, участвующих в деле, также не явились.

Министерство здравоохранения Оренбургской области (далее - Минздрав области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик, Минфин России) за счет казны Российской Федерации о взыскании убытков в размере 3 200 895 руб. 70 коп.
К участию в деле, на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечено Министерство финансов Оренбургской области (далее - Минфин области, третье лицо)
Решением суда от 11.04.2016 (судья Миллер И.Э.) в удовлетворении исковых требований отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2016 (судьи Забутырина Л.В., Столяренко Г.М., Хоронеко М.Н.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Минздрав области просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.Заявитель жалобы, ссылаясь на п. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 в„– 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан), п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ), Закон Оренбургской области от 12.01.2005 в„– 12.01.2005 в„– 1772/301-III-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области", полагает, что финансовое обеспечение данных мер социальной поддержки осуществляется за счет средств областного бюджета.
По мнению Минздрава области, учитывая разъяснения, изложенные в п. 18, 19 постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума от 22.06.2006 в„– 23); положения ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации органов государственной власти), п. 1 ст. 84, п. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, передача государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.
Истец считает довод судов о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, основан на ошибочном толковании норм права. Государством на субъект Российской Федерации возложены обязанности решения вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирования этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту не исключает доплаты разницы недостающих средств за счет федерального бюджета.
Вывод судов о недоказанности истцом недостаточности у субъекта собственных денежных средств на возмещение расходов по предоставлению указанных льгот и соблюдения последним порядка получения средств из федерального бюджета, по мнению заявителя, является необоснованным, поскольку действующим законодательством не предусмотрено заявительного порядка получения субсидий и субвенций. Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается (часть 4 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Методика распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на оплату жилищно-коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, до настоящего времени не утверждена. Факт недостаточности собственных средств подтверждается закрепленным статьей 1 Закона Оренбургской области от 08.12.2014 в„– 2809/775-V-ОЗ "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", прогнозируемым дефицитом областного бюджета в размере 4 035 779 рублей.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов заявителя кассационной жалобы в порядке, предусмотренном ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
При рассмотрении спора судами установлено, что решениями мировых судей, вступившими в законную силу, с Минздрава области в пользу физических лиц - медицинских и фармацевтических работников государственной системы здравоохранения, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах Оренбургской области, взысканы денежные средства в сумме 3 200 895 руб. 70 коп. в счет возмещения расходов по оплате жилья с освещением и отоплением за различные периоды времени.
Указанные решения суда общей юрисдикции исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается исполнительными листами и подлинными платежными поручениями, представленными в материалы дела.
Ссылаясь на то, что в результате исполнения данных решений истцу причинены убытки, связанные с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Минздрав области обратился с рассматриваемым исковым заявлением в суд. В качестве правового обоснования заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 1069, 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия оснований считать предъявленные расходы убытками Оренбургской области, которые подлежат возмещению за счет Российской Федерации.
Статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Истец, ссылаясь на факт исполнения им решений мировых судей, полагает, что расходы по исполнению данных решений, должны быть компенсированы Российской Федерацией за счет федерального бюджета.
В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Из содержания статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации усматривается, что убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией или муниципальным образованием за счет соответствующей казны.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Также статьей 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан предусмотрено, что меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая), организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти (часть пятая), муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (часть шестая).
Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 в„– 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан были внесены изменения, в соответствии с которыми часть 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу; статья 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан дополнена частями 4, 5, 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.
В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ).Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 в„– 129-О-П) закрепленное в ч. 1 статьи *** Федерального закона от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им, в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 19 постановления Пленума от 22.06.2006 в„– 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) судам необходимо учитывать положения статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статью 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
Пункт 2 статьи 26.3 Закона в„– 184-ФЗ не относит решение вопросов социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в статье 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).
На основании вышеизложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что уровень правового регулирования мер социальной поддержки названных медицинских работников зависит от принадлежности расположенной в сельской местности организации здравоохранения, а учитывая, что расходы на выплату установленной Законом области в„– 1772/301-III-ОЗ компенсации данной категории работников производятся за счет средств областного бюджета, указали, что финансирование льгот, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам государственных учреждений здравоохранения Оренбургской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что доказательств недостаточности денежных средств у субъекта Российской Федерации для возмещения указанной компенсации и соблюдения порядка получения средств федерального бюджета в материалах дела отсутствуют, учитывая, что ссылка на закон о бюджете в данном случае недостаточна, не подтверждает соблюдение порядка получения средств федерального бюджета, пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований считать предъявленные расходы убытками, подлежащими возмещению за счет Российской Федерации, по смыслу статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неправильном толковании указанных норм материального права, с учетом установленных по делу обстоятельств, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.
Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Нарушений норм процессуального и материального права, которые могли бы повлечь изменение или отмену судебных актов в соответствии со ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.04.2016 по делу в„– А47-13086/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2016 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства здравоохранения Оренбургской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
З.Г.СЕМЕНОВА

Судьи
М.В.ТОРОПОВА
А.Ю.СМИРНОВ


------------------------------------------------------------------